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集中監管確保公正----證券監督管理機構及發行審核委員會在證券市場中應當承擔的責任
中國證監會是我國證券市場的最高監管部門。在公司發行階段,制訂和完善股票發行核準標準、規則、程序和發行審核委員會條例,受理發行申請,委托發行審核委員會對擬發行股票或債券的公司進行審查,并依據發審委意見對發行人申請進行審查作出核準與不核準的決定,但不對核準發行的股票的未來收益和投資風險負責。在交易階段,監管相關市場主體行為,查處違法違規行為,但不負責也不應調控宏觀經濟和市場行情。在退市階段,依法制訂、實施和監督有關退市的規范,作出公司是否退市的決定,監督相關主體進行風險提示。
總體來講,證券監管的目的就在于:保護投資者,保證市場公正、有效和透明,減少系統性風險。
我國證券市場的統一監管架構
我國的證券市場是對證券發行、交易活動等實行集中統一監督管理的市場。中國證監會是依法對全國證券市場實行集中統一監督管理的機構,并可根據需要設立派出機構,以履行監督管理職責。
1、監管職責
根據《證券法》的規定,中國證監會在對證券市場實施監督管理中履行下列職責:(1)依法制定有關證券市場監督管理的規章、規則,并依法行使審批或者核準權；(2)依法對證券的發行、交易、登記、托管、結算,進行監督管理；(3)依法對證券發行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券登記結算機構、證券投資基金管理機構、證券投資咨詢機構、資信評估機構以及從事證券業務的律師事務所、會計師事務所、資產評估機構的證券業務活動,進行監督管理；(4)依法制定從事證券業務人員的資格標準和行為準則,并監督實施；(5)依法監督檢查證券發行和交易的信息公開情況；(6)依法對證券業協會的活動進行指導和監督；(7)依法對違反證券市場監督管理法律、行政法規的行為進行查處；(8)法律、行政法規規定的其它職責。
2、機構設置與監管體系
目前,中國證監會下設會內部門和派出機構。(1)會內部門,包括辦公廳、發行監管部、市場監管部、機構監管部、上市公司監管部、基金監管部、期貨監管部、稽查一局、稽查二局、法律部、會計部、國際合作部、人事教育部、黨委宣傳部、紀檢委(監察室)、機關黨委、規劃委辦公室、派出機構協調辦、信息中心、行政中心、培訓中心。(2)派出機構包括:證管辦(分設于天津、沈陽、上海、濟南、武漢、廣州、深圳、成都、西安等地),證券監管辦事處(分設于北京和重慶),特派辦(分設于石家莊、太原、呼和浩特、長春、哈爾濱、大連、南京、杭州、寧波、合肥、鄭州、青島、長沙、南昌、福州、南寧、廈門、�？�、貴陽、昆明、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊等地)。
從行政管理角度來看,上海、深圳證券交易所受中國證監會監管。但從市場主體上來說,交易所是作為獨立的市場主體存在。
中國證監會內部機構、派出機構和交易所組成中國證券市場的官方監管體系。
3、監管對象
證券市場的監管對象可分為以下三類:(1)對證券市場主體的監管。包括證券發行人和證券投資者。(2)對證券市場中介機構的監管。包括從事證券行業的會計師事務所、律師事務所、證券公司、期貨公司等。(3)對證券市場產品的監管。包括股票、債券等有價證券的發行與流通,新金融產品的實行等。
4、監管手段
中國證監會的監管手段主要有法律手段、經濟手段和行政手段。目前證監會對違法違規行為已實施具體處罰措施,包括公開譴責、暫停交易、經濟處罰以及移送司法機關。
此外,許多發生在資本市場中的行為并不專屬于資本市場,可能牽涉到社會其他方面,例如欺詐行為。因此,中國證監會的監管手段須和其他政府機關相互配合。
5、所受監督
中國證監會承擔了監管資本市場的重任,也要受到國務院、其他政府機構、證券市場主體、以及全社會民眾的監督。這體現為其擁有的權利和責任的統一。
對證監會的監督一般來自以下四個方面:(1)法律監督。依據《證券法》等法律法規,對證監會的工作職責、管理與處罰措施、工作程序以及回避制度的執行等進行監督。(2)行政監督。證監會作為政府的一個職能機構,國務院等可對證監會的工作實施檢查督促和監督。(3)對象監督。證監會在行使其權利時,相關對象可依法對證監會的行為進行抗辯,以保護自己的合法權益。(4)輿論監督。以傳媒為代表的人民群眾對證監會的管理、執法活動進行廣泛的監督,滿足人們的知情權,加大工作透明度。
監管目的
在證監會國際組織IOSCO在1998年提出的《證券監管目的和原則》文件中,提出證券監管的目的在于:保護投資者,保證市場公正、有效和透明,減少系統性風險。這也能恰當概括國內證券市場監管的目的。
1、保護投資者
由于我國證券市場發展的時間還很短,存在著種種不規范的現象。上市公司、投資機構、中介機構等都可能因為自身的利益去利用證券市場的制度缺陷而獲利,損害中小投資者的利益,進而影響到投資者參與證券市場的信心,并最終降低證券市場應有的作用。因此,中國證監會通過不斷頒布新法規和完善舊法規,其根本目的是打造投資者公平參與的市場環境。
2、保證市場公正、有效和透明
保證市場公正、有效、透明和保護投資者利益是手段和目的的關系,主要是通過明確市場準則,規范上市公司、中介機構、基金和機構的市場行為來實現。法律法規的不斷規范和日益嚴格的信息披露義務是保證市場公正、有效和透明的具體表現。
3、減少系統性風險
我國證券市場已經被看作是宏
觀經濟的"晴雨表",能夠提前反映宏觀經濟的重大變化。因此,一方面我國證券市場要加速發展,另一方面也要特別注意證券市場的平穩性。這也是中國證監會監管證券市場的重要目標。
發行審核委員會概述
中國證監會股票發行審核委員會(簡稱"發審委")是根據中國證監會1999年9月16日發布的相關條例設立的。其職責是根據國家有關法律、法規和規章,審核申請公開發行股票的公司的資格、條件等,審核證券經營機構、會計師事務所、律師事務所、資產評估機構等證券中介機構及相關人員為股票發行所編制和出具的有關材料及意見書,審查中國證監會職能部門對股票發行申請的初審報告,并最終以投票表決方式形成發審委的審核意見。發審委提出的審核意見是中國證監會核準發行人股票發行的最終依據。
1、發審委的性質和組成
發審委是為發行人股票發行申請提供審核意見的專業機構,是具有獨立職能的專業委員會。發審委的權利因發審委委員具有的法定權利而體現。
發審委委員由中國證監會的專業人員和所聘請的中國證監會以外的有關專家及社會知名人士組成。
2、發審委的核準程序
在發審委審核工作會議召開的5個工作日之前,發審委辦事機構應當將會議通知及發行申請材料送達與會委員。與會委員以個人身份出席會議,以審慎的態度發表意見。發審委委員以無記名投票方式對發行申請表決,可投同意票、反對票或者棄權票。當同意票數達到出席會議委員人數的2/3即為通過。
發審委委員認為發行申請單位存在尚待調查的問題,經出席會議的半數以上的委員同意,可以對其發行申請暫緩表決。
對未通過的發行申請,發行申請單位可以向中國證監會申請復審。經中國證監會同意,由發審委另外一組進行復審。復審申請只能提出1次。
發審委根據審核工作需要,可以邀請委員以外的專家到會提供專業咨詢意見。發審委委員以外的專家無表決權。
發審委的責任
1、對發行人申報材料全面審核,提出審核意見
發審委對發行人申報材料的審核重點主要為:(1)公司在最近三年內是否存在重大違法行為。(2)公司三年前是否存在對公司未來產生影響的違法違規行為。(3)公司在最近三年內是否連續盈利。(4)公司預期利潤率是否達到同期銀行存款利率。(5)公司累計投資額是否未超過公司凈資產的50%。(6)發行前一年末,凈資產在總資產中所占比例不低于30%,無形資產在凈資產中所占比例不高于20%。(7)公司是否存在重大訴訟、仲裁、股權糾紛或潛在糾紛。(8)公司設立后股權轉讓及增資、減資的行為是否合法,是否履行法定程序。(9)公司的股東大會、董事會、監事會是否依法獨立履行職責、行使權力,公司治理結構是否完善。(10)公司與股東在業務、資產、人員、機構、財務等方面是否分開,是否獨立運作。(11)公司是否存在重大或頻繁的關聯交易,且關聯交易有失公允,公司內部缺乏保障關聯交易公允性的措施。(12)公司是否與控股股東及其所屬企業存在嚴重的同業競爭。(13)公司生產經營是否較嚴重地存在風險因素。(14)公司最近三年內財務會計文件是否存在虛假記載；所申報的財務資料是否合規,是否充分、完整、準確地反映公司的財務信息；公司是否存在重的財務風險。(15)是否存在其他問題包括但不限于:a)中介機構出具的相關文件不符合有關部門和中國證監會規定的要求；b)出席會議的發審委委員一致認為影響公司發行上市的其他因素。
2、對中介機構及人員出具的材料進行形式審核
目前發審委主要根據《公司公開發行股票申報材料標準格式》的規定,主要審查如下申報材料:(1)主承銷商對發行人申請股票發行的推薦意見、負責上市輔導的證券公司出具的《發行上市匯總輔導報告》。(2)會計師事務所出具的三年零一期審計報告。(3)土地評估機構、資產評估機構出具的土地評估報告、資產評估報告。(4)發行人律師出具的《法律意見書》和《律師工作報告》。
在審查過程中,發審委不對中介機構和相關機構或個人提供的材料進行實質審查和再判斷,而僅就材料的格式、材料的完整性等進行形式審查。如果有證據證明中介機構故意作出虛假性陳述、誤導性結論,或有重大遺漏,則應由證監會、中介機構的行業管理機構或司法機關按其規定管理或懲處。
3、對證監會職能部門的初審報告進行審查
根據《股票發行核準程序》,發行人的申請由主承銷商報送證監會后,先經受理,然后由中國證監會的發行監管部負責初步審查。審查發現問題的,審查人員將意見反饋給發行人及主承銷商。發行人及中介機構根據反饋意見進行修改或補充材料。審查人員在確認申請材料符合相關法律、法規和規定對申請文件的形式要求的,初審部門將申請材料及初審部門的初審報告一并交審核委員會。
在發審委會議上,由初審人員向發審委員會報告初審情況,并要答復發審委委員提出的問題。初審人員出具的初審報告及其對發審委委員所提問題的說明是否準確、充分和明確,會影響發審委委員對發行人是否滿足發行要求的判斷。
4、發審委兼職委員和委員身份對外保密
鑒于發審委的審核意見是中國證監會核準發行的決定性因素,因此,發審委的審核工作對于發行人、證券市場和廣大投資者的利益均有舉足輕重的影響。發審委委員及兼職委員應充分保證發行審核過程的公平、公正。為避免不必要的干擾,除當然委員的身份無法保密外,其他發審委員的身份必須予以保密。
發行階段的責任
作為證券市場的最高級別監管者,中國證監會已頒發過3000多條規章制度,基本都可歸結為對證券市場的規范性要求。
1、制訂和完善股票發行核準標準、規則、程
序和發行審核委員會條例,并監督有關法規的執行
多年來,中國證監會在不斷地制訂和完善股票發行核準標準、規則、程序的職責。圍繞擬上市公司首次公開股票發行和上市公司增發、配股、以及發行可轉換債券等為核心已經建立了數百條的規章。在審核方面,從發審委設置、審核條例、審核重點等方面都有相關規章。
2、受理發行申請后,對發行人的申請文件進行合規性審核,并將初審意見函告發行人和主承銷商
在中國證監會接送到上市公司、擬上市公司的股票發行申請后,對申請文件進行合規性審核,并根據程序性要求,必須在收到完整申請材料后的20個工作日內將初審意見函告發行人和主承銷商。
3、依據發審委意見對發行人申請進行審查,對符合信息公開要求和法定實質條件的予以核準,但不對核準發行的股票的未來收益和投資風險負責
在發審委形成審核意見之后,中國證監會依據發審委意見,對符合信息公開要求和法定實質條件的發行申請予以核準。
4、核準過程中發現涉嫌虛假、欺詐行為應及時核查,并轉送地方政府進行處理
在發行核準過程中,如發現上市公司、中介機構等弄虛作假,中國證監會有職責將其轉送地方政府進行處理或移交司法機關。
5、中國證監會派出機構負責轄區內擬發行公司輔導工作的監督、指導
中國證監會派出機構對轄區內擬發行公司輔導工作的監督和指導,主要針對擬上市公司首次公開發行股票,目前的標準是2001年頒發的《首次公開發行股票輔導工作辦法》。根據要求,輔導機構必須定期對上市公司就指定內容輔導上市公司的董事及高管人員,幫助上市公司糾正不合理的問題,以及向證監會派出機構遞交輔導總結報告。
退市階段的責任
退市階段監管部門的責任體現為依法制訂、實施和監督有關上市公司退市的相關規范性文件。包括:
1、依法制定上市公司退市實施辦法
1999年,滬深交易所發布相關規則,對連年虧損的公司制訂了特別處理(ST)、特別轉讓服務(PT)、終止上市以及恢復上市等相關規定。2001年11月發布的《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法(修訂)》中,取消對暫停上市公司的PT服務。
2、監督上市公司履行退市的信息披露義務
被決定終止上市的公司也要進行相應的信息披露,例如被終止上市的公司必須在一個月內在中國證監會指定報紙和網站及證券交易所指定網站上登載公告,說明公司終止上市的具體原因,公司歷年的財務狀況、公司高級管理人員重大違法違規情況及目前的重大債權債務、訴訟情況等。證監會將對退市階段上市公司的信息披露進行監督。
3、依照法律法規規定,授權證券交易所對公司做出暫停上市、恢復上市或終止上市的決定
核心條款出現在2001年11月發布的《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法(修訂)》,投資者可參閱。
4、在退市過程中督促上市公司、交易所作風險提示
退市過程中,上市公司、交易所必須對上市公司所要面臨的暫停上市、終止上市、是否可能恢復上市等問題進行及時的信息披露和風險提示,中國證監會對此進行監督。
交易階段的責任
交易階段證券監管部門的責任,通過中國證監會對上市公司、中介機構、投資者等相關主體的規范性要求體現出來,包括:
1、監督管理證券交易、托管、清算活動
證券交易、托管、清算活動的規則制訂以及常規監督,是保證證券市場交易活動的最基本的技術要求。在1994年,中國證監會分別發函要求在兩個交易所上市的公司股份必須交由相關證券登記公司集中托管。此后圍繞在證券交易所管理辦法的逐步完善和實施,證監會將自己監督管理證券交易、托管、清算活動的職責統一到證券交易所的日常運營管理之中。
2、監管上市公司及其有信息披露義務的股東在證券市場的行為
信息披露是解決證券市場中小投資者、機構投資者、上市公司、股東等主體之間信息不對稱的主要途徑。證監會不斷完善和規范對上市公司信息披露的要求,包括上市公司公開發行股票時招股說明書、定期報告、不定期報告等。證監會有責任對所有不及時、不充分、不真實的信息披露進行監督和調查,并對涉及方進行處罰。
3、依法管理證券期貨交易所和高級管理人員
中國證監會審查和批準證券期貨交易所的運營,以及任命和罷免其高級管理人員。證監會對經其批準可擔任期貨經紀公司高級管理職位的人員頒發《期貨經紀公司高級管理人員的任職資格證書》,并為上述人員建立期貨從業人員管理檔案,依照《期貨經紀公司高級管理人員任職資格管理辦法》進行日常監管和年度考核。
4、依法對內幕交易、操縱股價、市場欺詐等違法違規行為進行查處
中國證監會有義務和責任對證券市場中存在的非法獲利行為進行監控和處罰,包括內幕交易、操縱股價、市場欺詐等。對內幕交易、操縱股價、市場欺詐的監管涉及到上市公司、機構及其董事或高管人員。
5、監管證券期貨信息傳播活動
證券、期貨信息的內容、傳播途徑等都可能會誤導證券市場走勢。為此,中國證監會頒布信息傳播管理辦法,監控信息傳播活動,來管理涉及證券市場的相關信息。
6、不
具有財政政策、貨幣政策等宏觀調控的手段,不負責也不應調控宏觀經濟和市場行情
中國證監會是證券市場的管理部門,財政政策、貨幣政策分屬于財政部和人民銀行的職責,中國證監會不負責也不應該調控宏觀經濟和市場行情。
中國證監會派出機構會對上市公司進行不定期的巡回檢查和專項檢查。巡回檢查主要針對上市公司改制和運作情況,如公司與控股股東人員、資產、財務"三分開"的落實情況,公司股東大會、董事會、監事會和經理層運作情況,公司信息披露、募集資金使用和財務情況等。專項檢查是針對投資者投訴及社會輿論反映集中的問題以及其他證監會相關機構認為有必要重點關注的問題而對上市公司進行調查。對所發現的問題,證監會會向上市公司發出規范意見書或限期整改通知書,并可根據問題的嚴重程度采取內部批評、通報批評、公開批評、移交稽查部門立案等不同的處理；此后還要對公司整改落實情況的進行調查回訪。
(國泰群安證券研究所)
來源：上海證券報2002.06.12
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