淺析我國證券市場監管中存在的主要問題

淺析我國證券市場監管中存在的主要問題

[摘要] 由于我國股票市場的交易制度建立時間較短，并且是以政府為主體推行的，使這個新興市場在監管過程中存在著許多不完善的地方，如政出多門、管理無序、信息披露制度不健全等，導致證券市場效率低下。

　　由于我國股票市場的交易制度建立時間較短，并且是以政府為主體推行的，使這個新興市場在監管過程中存在著許多不完善的地方，如政出多門、管理無序、信息披露制度不健全等，導致證券市場效率低下。我國證券市場監管中存在的問題主要表現在以下幾個方面：
　　
　　一、監管機構的法律地位不明確
　　
　　1．我國《證券法》第166條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行�！北痉▽�國務院證券監督管理機構未作明確指定，根據國務院機構改革方案，國務院證券監督管理機構應是證監會。但從現行管理體制看，國務院證券委依然作為一個協調機構在起作用，此外國家債券、金融債券的發行仍由財政部和人民銀行管理�？梢�，證券市場的監管機構客觀上仍存在法律界定不明確和監管主體多元化的問題。
　　
　　2．前證監會在履行監管職能時缺乏必要的法律依據�！蹲C券法》第167條規定：“國務院證券監督管理機構在對證券市場實施監督管理中履行下列職責：(一)依法制定有關證券市場監督管理的規章、規則，并依法行使審批或者核準權；……”證監會現屬于國務院的事業單位，并非完整意義上的行政主體。根據《憲法》第90條第2款規定：“各部、各委員會根據法律、國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章�！薄稇椃ā凡⑽窗严鄳獧嗔κ跈嘤诜遣�、委機構或事業單位，所以在證監會履行《證券法》第167條規定的制度規章、規則職責時，因其身份的限制，與《憲法》規定相違背。同時，我國《行政訴訟法》第53條1款規定：“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令、制定、發布的規章……”。由此，人民法院在審理證券行政案件時，對證監會制定的規章、規則也缺乏參照依據。
　　
　　3．證券監管中的法律責任不明確。由于證監會沒有被《證券法》明確指定為國務院證券監督管理機構，其現實中的權力來源于國務院授權或委托。這樣，若按《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由法律法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告”，國務院就有可能被推斷為證券行政訴訟的被告。此外，《國家賠償法》第7條第4款還規定：“受行政機關委托的組織或個人在行使委托行政權力時侵犯公民、法人或其它組織的合法權益造成損害的，委托的行政機關為賠償義務機關�！弊C監會如遇諸如此類的問題，其監管職能難以得到充分的釋放。
　　
　　上述情況表明，一個監管主體的確立，必須首先作出法律上的明確，否則難以形成真正集中統一的監管體系。
　　
　　二、監管主體行業不能滿足市場發展的客觀要求。
　　
　　證券監管體系的確立，從本質上講屬于服務性質，即監管不是遏止發展，而是為市場更快地發展提供高層次服務。對于年輕的中國證券市場來說，監管的方式主要應以正向激勵為主，應以“疏導和理順”為主，而非單純地“關閉與撤銷”。
　　
　　從目前國家經濟宏觀政策導向看，主要是搞活發展，但是我國證券監管主體尚缺乏這樣的認識深度，對證券市場發育中出現的問題缺乏客觀評判，市場稍有波動就如臨大敵，進而采取壓制措施，這樣必將帶來許多弊端。(1)政府和企業因關閉市場需先購回已上市流通的權證，這不僅與企業融資的初衷相違背，而且必將背上沉重的經濟包袱，影響企業發展。(2)黑市交易也會由此死灰復燃，擾亂正常的市場秩序。(3)不僅不能針對證券市場出現的問題總結出路，而且連校正的機會和探索的機遇也因市場關閉而失去。(4)上市公司將失去增資擴股的機會，從而制約企業的長遠發展。
　　
　　縱觀發達國家和地區證券監管體系的運作，在發展初期也不可避免地出現一些不良現象或問題，但其監管主體的態度是積極的。除直接懲戒相關責任者，主要對整個市場進行補救和規范，找出問題原因，運用法律手段進行約束與規范。以美國的證券監管為例：1929年的股災，促使美國《1933年證券法》等一系列證券法律的出臺。80年代起因對銀行從事證券業務限制放松，造成中小投資者利益受損，于是通過了《1990年市場改革法》，該法對保護中小投資者的利益作出了專門規定。正是由于適時地進行規范，使美國證券市場得到不斷完善和發展，成為世界最大的市場。所以說，監管主要體現為發展與規范，從某種意義上講，在市場發展中問題的出現正是規范市場和強化監管的良好契機。
　　
　　三、證券監管的法律制度缺乏配套性和時效性
　　
　　1.證券監管的法律制度不完備。證券市場是由上市公司、證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，由證券交易所的有效組織而得以正常運行的。在這一系列環節中，都應具有與之相適應的法律規范。目前。我國《證券法》雖已出臺，但與之相配套的實施細則和相法法律，如《證券交易法》、《證券信譽評級法》等還未制定，因此在法律手段運用上，表現為可操作性差、執法力度弱，不能形成完整的證券法規體系，影響了這一重要手段的有效實施。
　　
　　2．現有法律法規之間銜接性差。如《證券法》與《公司法》之間不銜接，《證券法》規定的法律責任，也沒有考慮對《刑法》、《行政訴訟法》等法律作出相應補充規定。在缺乏相關法律的配合下，證券監管的法律手段在實際運用中將難以奏效。
　　
　　四、行政手段過于剛性，監管手段偏于“政策化”
　　
　　目前的證券監管體系和監管手段，主要表現為政府以行政命令的方式過多地干預證券市場，并為此承擔了很大的風險，其表現為：
　　
　　1．用行政管理代替市場的選擇功能。在這個問題中最突出的表現是在股票發行和上市的額度管理上，在以行政干預為主導的監管模式下，人為地控制市場擴容速度，使公開發行和上市的股票成為一種稀缺資源，從而人為地抬高了股票的發行價格，使得一級市場供求長期處于失衡狀態。盡管《證券法》已將股票發行的審批制改為核準制，但相應的具體政策和措施卻并未出臺。
　　
　　2．政府干預二級市場價格。由于市場的非協調性發展，股市經常出現劇烈波動，嚴重背離企業的生產和經營實際，管理者為了“市場穩定”和“保護投資者的利益”，采取行政手段干預市場價格，其結果卻不盡人意。股市作為準確傳遞綜合經濟信息、反映宏觀經濟運行態勢的“晴雨表”，因政策的朝令夕改而大起大落，極不利于證券市場健康發展。
　　
　　3．政府過多地干涉證券市場。在目前市場經濟條件下，政府如果過多干預證券市場運行，則會給證券市場帶來嚴重危害。正如國務院發展研究中心“資本市場課題組”的一份研究報告中指出：“由于監管部門對應由市場力量決定的事情介入過深，而對于政府應當管好的事情未能管好，使得各種違規現象十分突出，嚴重損害了證券投資者利益�！�
　　
　　五、證券自律主體行為缺乏健全性和規

范性
　　
　　隨著我國證券市場的成熟，自律組織的作用將越來越重要�！蹲C券法》第162條規定：“證券業協會是證券業的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業協會。證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會”，同時規定了證券業協會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業務培訓和業務交流、處分違法違規會員及調解業內各種糾紛等等。但是目前的自律組織建設和自律手段運用還存在許多不足，難以發揮其應有的職能作用。主要表現在：
　　
　　1．自律組織不健全。據統計，在目前近千家證券商、中介機構中，加入中國證券業協會的團體僅為121個，個人35人，會員發展極為緩慢。
　　
　　2．自律管理混亂�，F階段的自律組織，形式上由兩個證券交易所及其證券登記公司、中國證券業協會和地方證券業協會組成，但實際運行中各方彼此獨立，各有自己的會員且這些會員相互交叉。由于各自律組織對同一問題有不同的規則要求和處理方式，使得會員無所適從。自律組織形不成自上而下的統一體系，難以協調工作。
　　
　　3．政府色彩濃厚。按《證券法》規定，自律組織是由符合條件的證券經營機構及其中介機構組成，通過對自身會員的自我約束、相互監督起到對政府監管的補充作用。而目前的中國證券業協會和地方證券業協會大多屬于官辦機構，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，使該組織獨立的職能作用得不到有效發揮。
　　
　　4．機構形同虛設。中國證券業協會成立近十年來至今僅于成立之初召開了第一次會員大會，除個別組織召開一、二次學術會議、業務培訓、編寫業務手冊和簡報外，還沒有履行更主要的職責。
　　
　　六、證券交易所的一線監管作用不夠
　　
　　作為證券市場的組織者，上海、深圳交易所不僅管理機制不同，對市場監管力度也存有差異。由于市場競爭以及交易所與各自會員之間的千絲萬縷聯系，致使證券交易所在執行仲裁和懲罰職能時，常會出現偏袒與其親近的會員的傾向。這一點可在1995年上半年接二連三的國債期貨違規問題處理方法上得到印證。 
 
（ 《經濟研究資料》2001年第3期, 中國人民大學財政系碩士研究生 曹穎） 　　 

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