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外在監管穩定市場---行政司法機關在證券市場中應當承擔的責任
我國證券市場是新興的不成熟的市場,在發展中難免要遇到這樣那樣的問題。面對這樣的市場,在規范和引導其健康發展和規范市場參與各方行為的過程中,行政司法機關能否依法履行相應責任、行使相應權利,就顯得尤為重要。從股份制公司的發起設立到公司股票在市場上進行交易,再到一些上市公司由于種種原因而被暫停上市或終止上市,在整個過程中,行政司法機關都參與其中,扮演著重要的監管角色:一方面通過制定和頒布經濟政策,對市場進行宏觀調控；另一方面通過行政司法手段,打擊證券犯罪,以確保市場的穩定、安全與繁榮。
行政司法機關與證券市場的關系
我國證券市場從20世紀80年代初期試點發展至今,已經初具規模,市場運作及管理框架業已基本形成,取得了很大的成績,已成為我國經濟體系中不可替代的重要組成部分,在我國經濟的高速成長過程中發揮著重要的推動作用。但由于我國證券市場是在傳統的計劃經濟體制中產生并發展起來的,其發展中不可避免會受到嚴重束縛和影響。
在我國證券市場發展初期,在政府和市場關系的制度安排上存在著諸多問題,例如政府對市場的干預較深,對市場寄予超越其能力的額外期望,忽略了市場能完成的功能與運行的規律。政府把證券市場看成是解決各類問題的工具,例如地區發展規劃、產業政策、國有企業解困等。這實際上是把證券市場當作政策工具,當成實現國家長期經濟發展戰略和短期宏觀調控目標的載體,從而在一定程度上弱化了證券市場的優化資源配置功能,影響證券市場的持續快速健康發展。
1998年12月29日,《證券法》在第九屆全國人民代表大會常委會第六次會議上獲得通過,這標志著我國證券業已經步入一個新階段,即法治化的發展階段�！蹲C券法》的頒布,徹底改變了我國證券產業結構現狀,形成了法律、政府和市場組成的三元結構。
在證券產業發展過程中,證券法律法規、政府和證券市場所呈現的是一種互動的關系,政府和法律分開,同時,作為"證券市場"、"政府"、"法律"的三個不同元素,既互相制約,又互相依存。政府不是證券市場的主體,而是市場外在的監管者。政府監管不是為了監管而監管,監管的目的是為了市場穩定發展,降低市場的風險,保護廣大投資者權益,以促進國民經濟的發展。
借鑒西方發達國家的證券市場體系,我們可以看到,法律是一種獨立的交易活動"游戲規則"；政府是市場安全的監管者(金融警察)；而市場則是由業內人士和大眾投資者組成的"活"的經濟網絡。政府對市場的影響主要是靠經濟政策,市場自發調節主要依靠"游戲規則",而法律就是市場游戲規則的總結和條文。
今后我國政府在證券市場中所要扮演的是監管者的角色,通過制定和頒布經濟政策,對市場進行宏觀調控。同時借助相應的行政司法機關打擊證券犯罪,以確保市場的穩定、安全與繁榮。
與證券市場相關的行政司法機關
目前,與我國證券市場相關的行政司法機關主要有如下所列:
(1)國家計委:對于發行申請是否符合國家產業政策以及有關固定資產投資立項規定進行批復。
(2)國家經貿委:對于發行申請是否符合利用外資政策進行批復。
(3)國家及地方體改委:負責對擬上市公司(涉及國有資產)改制方案批準審核。
(4)財政部:對涉及國有資產有關變動方案進行審核及批復。
(5)省級或計劃單列市人民政府:對股份制有限公司設立進行批復。
(6)國有資產管理部門:對資產評估的確認文件、國有股權管理進行批復。
(7)國土資源管理部門:批復土地使用權評估確認文件和土地使用權處置方案。
(8)國家環保管理部門:發放環境保護許可證。
(9)國家工商管理部門:負責公司的登記工作。
(10)公安機關:負責證券犯罪的偵查、預審。
(11)人民檢察院:負責證券民事案件的偵查。
(12)人民法院:審理證券民事訴訟案。
司法介入意義深遠
我國人民法院是國家的審判機關,其依照法律規定獨立行使審判權,在審理證券民事訴訟案應公正、公平。
2002年1月15日,最高人民法院正式下發《關于受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》,這意味著我國已經逐步建立和完善證券市場的侵權民事責任制度。
盡管人民法院目前僅是有條件地受理和審理因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件,但它仍然是我國證券法制建設的一項重大舉措。在證券市場的初創階段,完全依賴政府對市場的監管,既不現實也不可能。只有通過追究民事責任的方式,鼓勵受到侵害的投資者通過民事訴訟獲得賠償,而調動廣大投資者參與對市場監控的積極性。由被侵權人提起民事訴訟,有利于對市場監管職能的發揮,這也是WTO有關協議對成員國司法救濟的明確要求。待市場條件和法律條件進一步成熟后,人民法院將無保留地依法受理和審理各類證券市場民事侵權糾紛案件。
自我國證券市場建立以來,各級人民法院實際上已審理了不少涉及證券市場的民事糾紛案件,主要是委托買賣證券等因合同而產生的糾紛,對中介機構以不實股評誤導投資者的侵權行為也作出過判決。雖然在2001年9月21日的"暫不受理"通知下發前,有的法院受理過為數不多的因證券市場欺詐行為而索賠的案件,
但都未進入實體審理階段。也就是說,迄今為止,對因證券市場中的內幕交易、操縱市場、虛假陳述等欺詐行為而使投資者受到損害的情況,法院還沒有作出過一個民事賠償的判決。最高人民法院1月15日《通知》的出臺,無疑將填補司法審判在此類案件上的空白,也使得今后司法機關將更好地履行其職責,能更好地維護證券市場的"公開、公平、公正、公信"的原則。
核準發行階段
改制重組
發行上市的第一步,就是股份有限公司的設立。從1999年開始,中國證監會對擬發行上市企業實行了"先改制后發行"的辦法,即國有企業和有限責任公司必須改制成規范化的股份有限公司并運行一年以后方可申請公開發行股票。
改制重組是指企業改制為股份有限公司時進行的一系列活動。它包括:(1)將原企業的資產和負債進行合理的劃分；(2)通過合并或分立等方式,對企業資產和組織重新組合和設置,包括固定資產重組、流動資產重組、長期投資和短期投資重組、無形資產重組以及債權債務重組等。
在這個過程中,如果企業涉及到國有資產處置活動,則必須經當地體改委和一些相關部門的批準才能進行。例如,上海某商業企業申請上市前進行改制重組,其改制重組方案就得經過上海市商業委員會和上海市體改委批準。在其改制重組活動中涉及有關國有資產的時候,還得經過當地財政部門和國有資產管理部門的批準。在這一環節中,當地政府相關部門要嚴格把關,對方案的審批要嚴格仔細,積極維護國家的利益和人民的利益。對其中涉及到嚴重違規的問題和現象,要及時制止,情節特別嚴重的,可以移交當地司法機關處理。
交易和退市階段
作為國家行政管理部門,地方政府和相關部門有責任有義務督促所轄地區證券市場各方(投資者、證券公司、交易所、咨詢機構等等)依法進行運作。法律賦予了證券監督管理部門獨立監管的權力,證券監督管理機構在依法對證券市場實行監督管理方面承擔了極其重要的使命。但是證券市場的依法運作涉及各個方面,單靠直接授權的證券監督管理部門是無法面面俱到的,需要國務院有關部門和地方政府及有關部門共同規范證券市場,證券市場的監管才能更加有力。
2001年8月3日,中國證監會針對銀廣夏涉嫌造假事件正式立案稽查,并于兩天后派稽查組抵達銀川。在此事件中,新聞媒體和有關政府部門起了很好的督促作用。
盡管我國證券監督管理部門被授予了獨立行使監管證券市場的權利,但是對于督促證券市場依法運作,各方面的輔助力量是必不可缺的。
地方政府有關部門對所轄地區證監會派出機構(當地證管辦)在監管中所遇到的重大問題應該積極聽取建議,并且給予相應的協調。證券監督管理部門有權依法進入違法發生場所調查取證,但是有時候由于權力的限制,可以要求當地政府相關部門進行協助。例如在監督管理證券交易市場的時候,當有證據證明在交易中確有違法行為的,可以同當地的金融機構和法院機關進行協作,依法凍結有關當事人的賬戶。
當上市公司股票開始在證券市場流通時,國家行政和司法機關就應積極地履行相應責任行使相應權利,用以保障市場自由、公平和透明地進行交易。
從證券違法犯罪發生的市場環節看,證券交易階段的違法犯罪不僅所占比例非常大,而且隨著時間的變化,該項比例還有上升的趨勢。而證券發行階段的違法犯罪,除了在證券市場發展初期所占的比重較大外,其后年份該項比重一直都呈較低水平�？梢�,現階段對證券交易市場的監管比對證券發行市場的監管更為緊迫。
針對由于虧損而導致將終止上市的公司,國家行政和司法機關將遵照《公司法》和《證券法》的有關規定,辦理相關手續。
公安機關
公安機關的職責是負責證券犯罪的偵查、預審,對應當予以逮捕的現行犯、犯罪嫌疑人或者被告人實施拘留、執行逮捕并進行羈押。
目前,我國公安機關設有相關部門,專門打擊證券犯罪。按照有關法規,公安部門可以擁有專門的偵察、搜查、留置、盤問、執行逮捕等權力。
公安部正在研究和論證打擊各種證券犯罪活動的進一步措施。嚴厲打擊各種證券犯罪活動,整頓和規范證券市場秩序,加大監管的力度,是公安機關的一項職責。公安機關已經采取了一些措施,還有一些措施正在研究和論證。只有經過公安機關及各有關方面的共同努力,證券犯罪的勢頭才會得到遏制。
公司成立
企業改制重組完畢的標志是股份有限公司的成立。在股份有限公司成立的過程中,將會涉及到很多文件的呈報和審批,國務院有關部門和地方政府相關部門也必須嚴把審核關,做到及時發現問題,解決問題。
設立股份有限公司應當向審批機關提交的文件有:
(1)設立股份有限公司的申請報告；(2)發起人協議書；(3)發起人共同委托的代理證明；(4)公司登記機關核準公司名稱的通知；(5)審核推薦部門的意見；(6)公司章程；(7)企業發展的可行性報告；(8)發起人的企業營業執照或身份證明；(9)籌辦公司的財務審計報告；(10)公司住所證明。
擬上市公司提交文件后,經國務院授權的有關部門或省人民政府(直轄市政府)批準,取得相應批文后,即可設立股份有限公司。
一旦出現問題,那些給擬上市企業出具相關證明文件的部門應承擔相應責任:
1、如果國務院授權的有關主管部門,對不符合《公司法》規定條件的設立公司的申請予以批準,或者對不符合《公司法》規定條件的股份發行的申請予以批準,那就是違規行為。如果違規情節比較嚴重,將對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。如果已經構成了犯罪,將依法追究其刑事責任。
2、公司
登記機關,例如工商行政部門對不符合《公司法》規定條件的登記申請予以登記,這種行為就是違規行為。對于情節嚴重的,將對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。如果已經構成犯罪,則依法追究刑事責任。
3、如果公司登記機關的上級部門強令公司登記機關對不符合《公司法》規定條件的登記申請予以批準登記的,或者對違法登記進行包庇的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員也將依法給予行政處分。同樣,如果已經構成犯罪,將依法追究刑事責任。
發行上市
股份有限公司成立后,要經過一年的輔導期。在此期間,當地政府和有關部門根據需要,可配合擬上市公司的上市輔導工作,完成一些常規性工作。
如對于擬上市公司的住所問題,車輛過戶管理問題,稅務管理問題,環保問題等,相應的部門如當地的土地管理局、車管所、稅務局、環保局等要為之履行相應手續,嚴格審核,發現問題要及時處理。尤其是環保問題,必須作為一項基本國策來抓。當一些有可能造成環境污染的公司提出上市申請的時候,會被要求提交由當地環保部門出具的環境保護許可證。這時,相應的地方環保部門就必須嚴格依法辦事,絕不可以徇私枉法,出具虛假報告,并且要及時地嚴格地對持證單位進行監督管理,發現問題,要及時依法處理。嚴重的違規違法行為,可以移送當地司法機關進行處理。同時,對于出具虛假證明的個人和單位也將依法進行嚴懲。
在公司上市過程中,可能還會碰到擬上市公司的大股東是當地地方政府或是有關部門(如財政局、土管局、水利局)的問題。出現這種情況,作為發起人大股東的當地政府和有關部門就應當承擔相應的責任義務:
普通股東的義務有:(1)遵守公司章程；(2)依其所認購的股份和入股方式繳納股金；(3)除法律法規規定的情形外,不得退股；(4)法律、行政法規即公司章程規定應當承擔的其它義務。
大股東的義務有:(1)當其將持有的股份進行質押的時候,應當自該事件發生之日起3個工作日內,向公司出書面報告；(2)其行使表決權的時候,不得做出有損于公司和其它股東合法權益的決定。
另外,在核準發行階段,如果出現當地地方政府既是上市公司大股東又是證券公司大股東時,為避免兩者之間可能存在的關聯行為,應該作如下處理:(1)保證地方政府投入或變更進入擬發行上市公司的資產獨立完整；(2)保證上市公司和證券公司之間的人員、機構和財務方面完全分開；(3)上市公司和證券公司應有效避免同業競爭。
工商行政管理機關
工商行政管理機關是公司登記機關。上市公司在股票發行上市以后,需要及時到工商行政管理機關辦理變更手續。對辦理公司登記時虛報注冊資本、提交虛假證明文件的違法行為,工商行政管理機關有權責令改正；對于虛報注冊資本的公司,工商行政管理機關有權依法處以虛報注冊資本金額5%以上10%以下的罰款。對采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得公司登記的,可以依法處以1萬元以上10萬元以下的罰款；情節嚴重的,撤銷公司登記。構成犯罪的,依法追究刑事責任。另外針對某些上市公司的發起人、股東在公司成立后,抽逃出資以及股份有公限公司設立、變更、注銷登記后,不在規定的期限內發布公告或發布的公告內容與公司登記機關核準登記的內容不一致等違法行為,也有權依法進行行政處罰。
檢察機關
我國人民檢察機關是國家的法律監督機關,享有一定的偵查權。公安機關對犯罪案件偵察完畢,要移送檢察院審查起訴,由檢察院向同級人民法院提起公訴。
對于今年我國證券市場出現的幾個大案,像億安科技股價操縱案,銀廣夏造假案等等,國家檢察機關已履行了其應有的職責與權利,對此類案件進行偵查。
各級人民檢察院應積極查辦證券從業人員的犯罪案件,堅持有法必依,執法必嚴,違法必究；對大案要案,要加大查處力度,形成強大的法律威懾力；對已經立案偵察終結的案件,要及時移送人民法院審判；要采取有效措施,加強對檢察干警有關金融、證券等市場經濟知識的培訓,不斷提高辦案人員的政治素質和業務素質,不斷改進工作作風和工作方法,提高辦案效率和辦案質量；各級人民檢察院、證券主管部門和人民銀行之間要加強配合與協作,建立工作聯系制度,及時溝通有關案件情況和證券市場信息,堅決杜絕有案不報和內部消化的現象,充分發揮各部門的職能作用,共同打擊證券違法行為。
編后
由中國證監會培訓中心提供的"明確證券市場各方責任教育系列"專版的9個專版已經全部刊出。前8個專版分別刊登在《上海證券報》2001年12月11日18版,2002年1月7日8版,2002年2月5日8版,2002年4月8日8版,2002年5月15日12版,2002年5月23日8版,2002年6月4日12版,2002年6月12日12版。
(國泰君安證券研究所)
來源：上海證券報2002.06.19
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