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加快農村土地承包經營權流轉的法律思考
加快農村土地承包經營權流轉的法律思考
洪碧華
解決三農問題，保障農民利益，必須保障農民對土地的權利。土地承包經營權是農民在土地權利上的主要表現形式，如何完善土地承包經營權的流轉制度，是當前深化農村土地制度改革的重要內容，是強化土地承包經營權的物權化、保障農民利益的重要體現。漳州農村土地承包經營權流轉率高達15.82%，是沿海地區土地流轉率較高的地方，一些村鎮創新了流轉方式，形成可供借鑒的模式。但是隨著流轉的承包農戶增多，流轉形式多樣化，流轉主體的多元化，流轉利益關系的復雜化，土地流轉中暴露出一些有等待解決的問題，迫切需要探索建立符合漳州實際和市場經濟規律要求的土地承包經營權的流轉制度，以確保土地流轉不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益。如何依法正確引導農村土地經營權的流轉，優化土地資源配置，已成為當前農村工作一項重大課題。為此，我們走訪調查了漳州市一些重點縣（市、區）及村鎮，就土地經營權流轉的情況進行深入調查研究，分析土地流轉中存在的主要問題，探索完善體制的具體對策。首先要界定土地產權。即虛化土地所有權，強化經營權，使土地承包經營權物權化；其次是在產權界定清晰的基礎上，加快培育土地流轉市場；第三是創新土地流轉機制；第四是發揮政府的的作用，加大農業設施的投入，規劃和引導土地流轉的科學化，重點扶持和鼓勵適合當地的流轉形式。
一、農村土地承包經營權流轉的客觀必然性
從國內外的工業化、城市化和農業現代化的過程看，農村土地的流轉是現代化進程中的必然趨勢。從我們調研的情況看，漳州農村土地流轉的客觀必然主要體現在：
�。ㄒ唬┩恋亓鬓D是工業化和城市化發展的必然
隨著我國工業化和城市化進程的加快，第二、三產業的迅速發展，為社會創造了大量就業機會，急需大量勞動力，為農村勞動力轉移到二、三產業創造了條件。外出打工成為農民增收的重要途徑，據統計顯示，2008年漳州農民人均純6506純元，其中工資性收入2606元，非農收入1031元，兩項合計占農民收入的56%。由于農業的比較效益低，農村勞動力流向效益高的二、三產業不斷增加，由此造成農村中大批青壯年勞動力外出打工，留守農村的勞動力是婦女、老人，甚至是兒童，只能維持農業一般性的生產，從事傳統的種植業生產，這必然導致農業經營效益日趨下降，農業生產的積極性受到打擊，以至一些村鎮出現了“有田無人種”、“門口趴著一只狗，家中剩下老兩口”的現象。這種現象為土地的流轉提供了可能；由于規�；牧鬓D為農戶帶來更多收入，必然有效地推動流轉。據我們調查顯示：外出打工已成為土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。
�。ǘ┩恋亓鬓D是現代農業產業發展的必然
所謂現代農業，實質是以現代科學技術及其應用水平、現代工業技術及其裝備水平、現代管理技術及其管理水平、現代農產品加工技術及其加工水平、現代農產品流通技術及其營銷水平為基礎、產供銷相結合、貿工農一體化、高效率和高效益相統一的新型農業，其中機械化和集約化是現代農業的基本特征。
現代農業的機械化和集約化是以土地的集中規模經營為前提的，而小規模經營對于現代農業則是一種障礙。建立在小規模經營基礎上的農業，其技術進步的速度是非常緩慢，難以適應現代農業發展的要求。此外，分散經營的小生產與大市場的矛盾日趨加劇，成為農業增產農民增收的障礙，要破解這一難題，只有通過提高生產的集約化程度，引導農村中的專業大戶，培育壯大農民專業組織，發展現代農業，實施產業化經營，從而實現從傳統農業向現代農業轉變。這從客觀上迫切需要推動土地經營權的流轉。
�。ㄈ┩恋亓鬓D是解決“三農” 問題的必然
土地是農民賴以生存的最基本的生活保障來源，也是農村經濟發展的最基本的條件，是決定“三農”問題的基礎性因素�！叭r”問題的關鍵在于促進農民增收，目前農民增收的途徑主要是：一是依靠發展生產實現規模經營，提高效益、增加收入；二是依靠農民從事非農生產和就業，創造兼業收入和工資性收入；三是通過土地增值帶來的收入。這三種增收的途徑都有賴于土地的流轉，居于目前的狀況，通過土地經營權的流轉，把勞動力從有限的耕地上解放出來從事非農生產，帶來工資性收入，從而增加農民收入。土地流轉不僅帶來農業生產的規模效益，也為當地的農業生產帶來先進的技術和管理，為農村經濟的發展起到帶頭促進的作用。通過流轉，農民按照市場價格讓出經營權，真實體現土地資源的價格，從而實現土地增值帶來的實際效果，并得到實實在此的效益。這也是一些地方政府采取比較積極的態度，支持和鼓勵土地流轉的原因。
二、漳州市土地流轉的過程、現狀和模式
�。ㄒ唬┱闹菔型恋亓鬓D的過程
1、自發流轉階段（1982—1998年）。上世紀八十年代初，漳州農村基層沖破重重阻力，實行家庭承包為主的責任制。至1982年，除漳州城區的前鋒村實行大隊核算，2萬多個生產隊都實行包干到戶的生產責任制。隨后，又開展穩定山林權、劃定自留山、和落實自留灘、責任灘政策。當時，很多群眾不愿流轉、不敢流轉。隨著時間的推移，農村相繼出現了個別的、隱蔽的、暫時性和自發性的土地流轉，主要存在勞動力缺失的家庭，個別舉家外出的家庭。這期間缺少政策導向和條件，剛開始流轉顯得少量零散。而隨著農產品加工業的興起和部分農民進城打工，土地流轉慢慢浮出水面。而基層為了解決農業稅和“三提五統”難征收的問題，當時出現的“雙田制”也可說是土地流轉的特例。據1997年底的調查，當時的“責任田”達35.74萬畝，占應延包耕地面積248.55的14.4%。這些“責任田”，按勞力、人口承包的占72%，以招標或協議承包的占28%。換名話說，有10萬畝的“責任田”是以招標或協議方式實現了“隱性”流轉。
2、探索引導階段（1998—2003年）。在第一輪承包到期后，我市在1999年底基本完成土地延包工作，1.81萬個村民小組、197.96萬畝耕地完成延包發證，分別占應發證數的95.11%和95.51%。這大大增強了農民的土地穩定感，土地流轉有了制度性的基礎更加。隨著非農產業、農業專業化和產業化經營的快速發展，土地流轉的條件日趨成熟。針對這種情況，為了適應農業、農村生產力發展的需要，適時適度發展農業規模經營，在調查研究的基礎上，1999年，原漳州農經委出臺了《農村集體耕地使用權流轉規則》和《漳州市農村集體耕地使用權轉包合同》（示范格式），積極指導土地流轉，并強調土地流轉要按“依法、自愿、有償”的原則，要經原發包方同意。2000年，經市委主要領導同意，市委辦以漳委辦[2000]8號轉發了農經委的《農村集體耕地使用權流轉規則》，要求通過試點，認真總結經驗，積極穩妥地加以引導。截止2000年底，我們就觀察點的后坂、南書、梅西、仙嶺、彭林5個村作了了解，這5個村的耕地使用權流轉面積1115畝，占總面積的16.49%。從時間上看，季節性的480畝，占流轉面積43%；一年以上的635畝，占流轉面積57%。從流轉方式上看，轉包的554畝， 占50%；公司（企業）統包的160畝，占14%；公司統一經營、原承包戶原地原種的401畝， 占36%。由于觀察點分別代表平原、沿海、山區農村，由此也可大略印證全市的流轉情況。
3、機制創新階段（2003年至今）。群眾的法律意識逐漸增強，一些地方開始用協議或合同來規范流轉關系，維護農民的利益，但總體來講還是公司和大戶居主導，一家一戶的農民仍處弱勢地位，也難以分享到土地增值而實現的超額利潤�！掇r村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農民專業合作社法》等及有關法法規的出臺，為培育土地流轉主體，規范農村土地承包經營權流轉行為，維護流轉雙方當事人合法權益，促進農業和農村經濟發展，營造良好的法律環境。一些大的食品加工企業如東方食品公司等，積極引導農村能人建立相關的專業合作社，建設示范基地，實現品種、技術、質量、價格等方面的統一，建立更加緊密的協作關系進行流轉的制度創新。一些有實力的農民專業合作社，也發揮自己市場優勢，通過異地擴張，實現土地的大規模流轉，如龍海農鑫的經營規模達到5000多畝。近年來，國家加大對“三農”工作的支持力度，社會化服務迅速興起，非農產業發展也較快，土地流轉的外部環境趨好，條件更加成熟。
�。ǘ┱闹菔修r村土地承包經營權的現狀
目前全市土地流轉面積為35.7萬畝，占農戶承包耕地總面積的15.8%，詳見統計表。
漳州市農村土地流轉情況表
縣（市、區）耕地面積
�。ㄈf畝）流轉耕地面積（萬畝）流轉率（%）
薌城區6.460.8312.8
龍文區4.070.142.67
龍海市25.8611.4644.32
漳浦縣41.445.7213.8
云霄縣16.032.0512.8
詔安縣32.45.3516.5
東山縣5.80.6110.6
南靖縣330.561.68
平和縣31.23.8012.18
華安縣14.272.5017.5
長泰縣15.12.6917.8
全市合計225.6335.715.82
調查中發現，全市土地流轉呈現出以下幾個特點：一是流轉進展不平衡。沿海地區二、三產業比較發達，農民外出務工、經商較多農村土地流轉快；交通便利，農業基礎設施較完善的地方農村土地流轉快。如龍海市的農村土地流轉最為活躍，流轉率達到44.32%。二是土地流轉形式多種多樣。有轉包、轉讓、互換、出租、入股等，流轉方式以轉包和出租為主，約占總流轉面積的70%。三是流轉期限有長有短。流轉期限的長短與流轉土地的用途、作物的生產周期有密切關系。用于種植蔬菜的，流轉期限大都較短，一般只有一年，如龍海市東園現代農業示范園區；用于種植花卉、水果、茶葉的，流轉期限大都較長，如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
�。ㄈ┱闹菔型恋亓鬓D的主要模式
1、農戶與農戶流轉型。這種模式以民間的口頭約定為主，流轉的對象一般是本地的種田能手和親人，多依賴于彼此間的信任或是親屬關系，對流轉的費用和期限沒有具體的合同規定和約束，遇到國家開發利用土地，青苗補償歸經營者，土地安置費歸承包方。這一類型在龍海比例占到3/4。在薌城區，這類流轉的面積有4353畝，約占農村土地流轉面積的52.61%。在農戶與農戶流轉型里， 其中的農戶與大戶的流轉值得提倡。種植大戶、營銷大戶對市場敏感，承受風險能力較強，在經營管理上有一套，與小戶之間比較親近，他們是連片規模經營的主要力量。如詔安縣，20多個種植專業大戶通過流轉經營土地3000多畝，戶均達到150畝。
2、農戶與公司流轉型。這種模式主要是農產品和食品加工企業，出于質量和安全的需要，通過與農戶的土地流轉，以此建立生產基地。主要有三種方式：一是農戶與公司直接流轉。如東山縣的丹東農業開發有限公司，以每畝年租金250-305元不等的價格，在澳角村和陳城村租用400多畝土地發展大蔥、蘿卜等訂單蔬菜的種植。公司投資了200多萬元對土地進行統一平整，建設節水排灌設施，改善了耕作條件，提高了土地經濟效益。同時，也吸納了周邊地區的農民近100人到此打工。二是農戶通過大戶（或經紀方）與公司的間接流轉。如上海亞太國際蔬菜有限公司通過龍海東園鎮農業科所向該鎮港邊、東寶村的770戶農民承包1200多畝土地種植結球生菜，生產出的低農殘無公害蔬菜符合出口標準，銷路很好。在龍海市，龍頭企業的紫山集團、綠寶集團、同發食品、東海冷凍食品、振發食品、亞細亞食品、格林食品、綠興果蔬等企業通過流通大戶直接建立農業生產基地。三是農戶與臺商企業的流轉。臺資農業企業通過租賃農戶的承包地，發展水果、茶葉、花卉等高優和休閑農業。臺灣天仁集團總裁、世界茶王李瑞河先生的天福集團在漳浦縣盤陀鎮流轉土地300多畝建設茶葉種植示范基地，又在赤土鄉建設了占地數百畝的觀光茶園，開展集中連片生產和規�；洜I，有效地帶動了周邊地區茶產業的發展。臺商黃文廣先生投資500萬美元建設的南靖南坑咖啡種植觀光園，向農戶流轉400余畝的土地，引進在臺灣已馴化種植生產成熟的咖啡品種，同時配套建設咖啡觀光休閑中心、咖啡加工廠等項目。
3、農戶與合作組織流轉型。農戶與合作組織流轉型，主要有以下兩種方式：一是農戶與合作社。龍海市農鑫果蔬專業合作社實行產、供、銷一條龍的模式，目前擁有股東社員156戶，帶動農民1100多戶。該合作社相繼在龍海、漳浦、詔安甚至遠到海南流轉承包土地6000多畝，種植馬鈴薯、土豆。該合作社創辦人黃小明還被農業部授“全國糧食生產大戶十大標兵”光榮稱號。詔安縣“太生蔬菜專業合作社”陸續向周邊農戶承租土地，不斷擴大種植規范，現種植面積已達1000畝。如東廈鎮村民方武輝，組織69個農戶，每個農戶以10畝土地入股，建立興農農業專業合作社，規模經營土地近700畝，實行企業化管理，大大提高經營效益。二是農戶與協會。如長泰縣巖溪鎮珪后村通過創辦蔬菜協會，幫助種植戶與農戶間的土地流轉，全村從2001年流轉面積200多畝發展到目前900多畝。
4、農戶與農貿市場流轉型。如龍文區龍門蔬菜批發市場，其蔬菜年銷售量56萬噸，銷售額3.4億元，市場輻射全國10多個省市，為了保障蔬菜的季節性需要，它急需建立自已的生產供貨基地。而汐浦村有一塊土地約360畝，瀕臨九龍江北溪，地勢低洼，常年內澇，使用權零星分散在150多戶農戶手中。村民只能種植甘蔗，產量產值都不盡人意。要改變這塊土地的現狀，必須對土地進行整合、平整，完善農田基礎設施。據初步測算，需要投入100多萬元。分散的農戶根本就無力完成如此繁雜的工作量。這塊土地就象雞肋一樣一直困擾著汐浦村民。在這種情況下，龍門蔬菜批發市場的經營戶經與汐浦村村委會協商，最終龍門蔬菜批發市場以每畝年租500元的價格租用汐浦村該地塊360畝，租期30年涉及150多戶農戶，同時投入100多萬元對該片土地進行平整，完善機耕道、排灌等農田基礎設施，進行蔬菜規�；N植。
�。ㄋ模┪沂修r村土地流轉存在的主要問題
1.農民對土地流轉顧慮較多，影響土地流轉。農村土地流轉組織形式還是以自發流轉為主。流轉緩慢，既有轉出方面的原因，又有轉入方面的原因。轉出戶積極性不高，擔心土地流轉后喪失土地經營權，缺少就業門路。認為務工經商雖然收入高，但有風險，明知種田效益低，但覺得飯碗有保障。有的雖然外出務工但仍不放棄土地，擔心失業后沒地，生活沒著落。盡管外出打工，寧愿土地荒蕪也不愿轉包出去。加上農民的戀土深情、小農經濟等意識較嚴重，還有極少數的農民甚至還存在金不調銀不換的思想，寧愿粗放經營，也不愿將土地流轉出去。近年來，國家不僅取消了農業稅，而且還實行了惠農政策，有些農戶認為種田不但不交農業稅，還可以獲得一定數量的農業補貼，覺得棄之可惜。轉入者需要連片規模經營，而人多地少，涉及農戶多，工作量大，協調難度大。
2.農業產業風險大，開發業主難引進。由于農業是受自然和市場雙重影響的弱勢產業，收入低風險大，業主對投資農業開發極為慎重，真正有實力的民營企業或業主參與土地流轉、規模經營農業的比較少。有些地方缺少農業經營大戶，難以推進適度規模經營，影響了土地流轉。有些地方因為沒有農業企業，缺乏租入土地和吸納農村富裕勞動力的能力，因此有些農戶雖然想把承包田轉出，但找不到合適對象。
農業基礎設施較薄弱，土地零星分散，把這些土地從分散的農戶手中集中成片后由業主開發，沒有較高的利益吸引或新的政策規定，一些業主不愿承擔昂貴的土地開發費用，導致土地集中開發較難，影響了土地流轉和規模經營。
3.流轉機制不完善，服務管理難跟上。不能建立起較為完善的土地流轉市場，在農用地流轉價格上還沒有形成能反映市場規律的基本價格，區域、宗地之間差價懸殊，違反市場經濟規律制約了流轉，絕大多數土地流轉價格低于常規種植畝收益這一標準�；鶎又匾暢潭炔粔�，服務管理難跟上。有些鄉村缺乏對農村土地承包經營權流轉的服務和管理，特別是鄉鎮機構改革后，一些鄉鎮根本沒有專人負責農村承包合同管理工作，對農村土地承包經營權流轉放任自流，流轉行為無人監管，無人受理，從而留下許多弊病和隱患，有的已成為農村不穩定的因素。
4.操作不規范，出現糾紛難解決。這種情況主要表現在：一是大多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同。二是土地流轉有的不按規范簽訂合同，合同內容不完整，條款、標的不明確，在某些方面不具有法律效力，甚至與現行法規相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規定的時間等。有的曲線炒作地皮，實行耕地“農轉非”。三是有的合同未經管理機構審查、簽證或公證機關公證，當事人雙方出現糾紛難以解決。
5.農村社會保障跟不上，影響流轉。由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民除外出務工取得一部分收入外，主要還是依靠土地收入解決口糧、看病、上學等問題，特別是年齡較大的農民，對土地的依賴程度更高，對于流轉土地存在后顧之憂。
三、完善我市土地流轉的對策思考
土地流轉是一個經濟現象，必須符合經濟規律，按照市場規律辦事。同時，土地流轉市場不同于一般的商品交易市場，是一種特殊市場，兩者有著重大區別。所以必須立足實際，因地制宜，準確把握農村土地經營權流轉市場的總體要求和基本原則，采取積極措施，進一步推進和完善土地承包經營權流轉。
�。ㄒ唬┛傮w要求。健全農村土地經營權流轉市場的總體要求：明確流轉主體，規范流轉行為，健全流轉機制，優化流轉環境，實現規模經營，加快現代農業發展。明確流轉主體的核心是依法明確和充分尊重保障承包農戶的流轉主體地位。規范流轉行為的重點是要求流轉按照依法自愿有償和“三個不得”等法律政策規定進行。健全流轉機制的重點是推動形成有利于流轉的流轉信息搜集發布機制、流轉價格形成機制、流轉利益協調保護機制和流轉糾紛調處機制。優化流轉環境的重點是營造良好的流轉政策環境、完善流轉社會化服務和不斷改善農業生產條件等。
�。ǘ┗驹瓌t。黨的十七屆三中全會指出：完善農村土地管理制度必須按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則進行。由于土地流轉是資源的優化配置的一種形式，既要按照國家的政策要求，又要遵循資源配置的市場經濟規律，因此，我們認為在推進農村土地流轉進程中，要把握以下基本原則。
第一，產權明晰，農民自愿的原則。中央一再強調，土地是農業中最基本的生產資料，是農民生產與生活賴以存在的基礎。農民是土地流轉主體，我們對土地經營權流轉效果和效率的評價，關鍵取決于農民是否滿意。因此，實踐中要進一步落實和保護農民的土地承包權益，依法明確流轉主體，強化承包經營權的物權化，堅持“農民自愿”的原則。絕不可以用強制的辦法迫使農民離開土地，要防止不顧農民意愿，片面追求土地流轉速度的傾向。
第二，節約集約、積極穩妥的原則。就是要堅持土地流轉與農村經濟的發展和農業勞動力轉移進程相適應的原則。在調研中我們發現，二三產業發展較快的地方土地流轉的比例較高，經濟發展較弱的地方土地流轉的比例較低。農村土地流轉的過程同時也是農村城市化的過程，是一個農業比重不斷減少、非農產業比重不斷提高的過程。農業土地流轉主要受兩個方面因素制約，一是要有合理的農地流轉制度，二是要有農業剩余勞動力轉移的就業空間。在一定意義上說，即使具備了合理的農地流轉的制度，但沒有農業剩余勞動力轉移的空間，也無法完成土地的流轉；即使以強制方式實現了流轉，也會以農民流離失所和社會動蕩為代價。推進農村土地流轉，必須以經濟的發展和農村剩余勞動力轉移為前提。所以，要從當地的經濟發展現狀出發，按照節約集約、嚴格管理的要求建立合理的農地流轉制度。
第三，堅持用途管制、嚴格管理的原則。土地、空氣和海洋一樣，都屬于國家不可再生的戰略資源。我國是世界上人均耕地資源最少的國家之一，伴隨著工業化和城市化的進程，耕地數量不可逆轉地要發生減少的趨勢。如何控制我國耕地減少的趨勢，是保證未來我國糧食安全的一個重要問題。十七屆三中全會強調：“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益�！痹趯嵺`中對流轉出來的土地如何確保不改變用途，直接關系到耕地保護制度的落實和能否守住十八億畝耕地底線，這是衡量土地流轉工作成敗與否的關鍵。
�。ㄈ┚唧w對策。根據中央的精神，結合我市的實際，我們建議，從以下六個方面完善和推動土地流轉：
1、加強宣傳，提高思想認識。要充分利用報刊、電視、廣播等各種新聞媒體，通過會議、宣傳告示、發放小冊子和政策問答及咨詢等多種形式，廣泛宣傳《農村土地承包法》、《合同法》以及中共中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》等法律與政策，提高群眾思想認識和法制觀念，做到家喻戶曉，使大家知法、懂法、用法。要讓群眾真正了解農村土地承包經營權的性質，流轉的方式，流轉期限及流轉費用等內容，知曉土地流轉程序及操作規程，依法流轉、合理流轉，確保自身利益不受損害，盡量減少不必要的麻煩。要以政策服務為中心，營造良好流轉氛圍，解除群眾思想疑慮，轉變觀念，認識土地流轉的重要意義。樹立土地流轉的典型， 用身邊的事教育身邊的人，使農民看到實實在在的效果，從而放心流轉。要加強領導，組織對鄉鎮干部和農村有關人員的業務培訓，提高其政策法律水平、業務素質和工作能力，更加有利于依法處理農村土地流轉中出現的問題，協調解決流轉中的矛盾和糾紛。
2、增加投入，加快基礎設施建設。實施農業基礎設施建設，不但可以增強農業抵御自然災害的能力，提高農業綜合生產能力，同時，也是推進農村的土地流轉，實現適度規模經營前提條件。因此，必須以實施農業綜合開發、土地整理項目為重點，加快中低產田改造、大型商品糧基地建設、重點水庫建設、低洼易澇地治理、骨干河道治理、灌區建設、植保工程、農業機械化、農村道路等項目建設，創造條件，促進土地流轉和產業開發。
3、構建平臺，實現供需對接。探索建立以村級組織為主體的縣、鎮、村三級土地流轉綜合服務平臺，并形成長效機制�？h級建立土地流轉信息庫，鄉鎮成立土地流轉服務中心，開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢等服務工作。引導村級成立土地流轉合作社，接收農戶申請托管的土地，合理利用撂荒地，由合作社進行規模種植或通過縣鄉調劑和網上招租等形式，把土地流轉出去，解決“我想轉包，誰要”和“我想承包，誰有”的土地使用供求矛盾問題，使土地流轉進入有序的市場化軌道。
4、培育主體，規范流轉服務。首先，在扶持一批典型合作社和經營大戶，提高他們在土地流轉上的積極性和主動性的基礎上。其次，加快中介組織培育，建立一批服務規范的流轉中介組織，支持他們從事與土地流轉相關的信息收集、整理、推介、政策咨詢和信用擔保，開展土地資產評估、物資供應服務等。再次，出臺土地流轉中介組織管理辦法，加強監管，規范土地中介服務，維護公開、公平、公正的競爭秩序，促進土地有有序流轉。
5、健全機制，逐步規范管理。要按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的要求，逐步建立健全土地流轉機制。一方面，要規范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規范的流轉合同， 以轉包、出租、入股形式流轉土地的實行備案制度；(www.annahuzar.com)以轉讓、互換方式流轉土地的實行登記制度。土地流轉合同文本由鄉鎮經管機構免費向農民提供。另一方面，要強化管理服務機構建設。健全鄉鎮經管機構，強化縣（市、區）土地承包仲裁機構職能，妥善解決人員編制、工作經費等具體問題，使其切實負起土地承包、土地流轉、流轉糾紛調查處理以及檔案管理的職能。
6、城鄉統籌，完善農村社保體系。加大財政對農村社會保障的投入力度，探索建立以農村最低生活保障、養老保險、醫療保險等為主的農村社會保障體系，重點解決60歲以上和已經喪失勞動能力人員的社會保障問題。創造城鄉公平的就業環境，加大農村勞動力轉移培訓，解決好進城農民子女的就學、就業等難題，解除他們的后顧之憂。逐步弱化土地的社會保障功能，讓農民放心地流轉土地，實現規模經營，發展現代農業。
總之，要進一步完善農村集體土地流轉政策，加快經營機制創新，探索切合實際的流轉模式，提高集約化水平，增加各級財力對土地流轉的投入支持，構筑服務平臺，注重維護農民的合法權益，積極穩妥地推進我市的土地流轉，建設又好又快的現代農業。
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