- 法律思考農村土地的流轉問題 推薦度：
- 相關推薦
農村土地流轉問題的法律思考
農村土地流轉問題的法律思考
李志文
土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關系，成為保證國民經濟可持續發展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在。
一、當前我國農村土地承包的現狀和發展
十一屆三中全會以來，實行家庭聯產承包責任制，使農村土地的經營權從所有權中分離出來，曾極大地促進了農業和農村經濟的發展，解決了十幾億人口的糧食問題，成為當時農村土地改革的一項創舉。但是，隨著市場經濟深入發展和農村城鎮化建設進程的進一步加快，整個農村的產業結構、農民就業結構和農村生產力水平與80年代相比已發生了很大變化。土地聯產承包責任制在其實行過程中，一些深層次的矛盾也日益暴露出來。一是，一家一戶的小規模經營，不便耕作，農業科學技術推廣受到限制，又不容易掌握市場信息和合理銷售，農產品價格不高，農民賣糧難，均使得農民種糧的積極性有所下降。再就是，土地在農民家庭經營中的地位發生了變化，一些農村勞動力自愿擺脫土地的羈絆，或遠離家鄉外出打工，或到城鎮經商置業，或就近服務于第二、三產業，再加上生老病死、升學、當兵、遷徙等因素，部分地方出現了農民少種或不種糧田的現象。土地的拋荒成為一種很無奈的現實，即便剩下艱難維持著農作物耕種的農民們也是苦不堪言。
一家一戶的小規模經營，解決了中國農村人口的溫飽問題，但在這一體制下，農村人民卻很難富裕起來。這種情況下，家庭承包經營制度受到了挑戰，農村土地經營方式面臨改革，而在改革方法中，土地流轉制度不失為一計良策。
二、農村土地流轉的法律解析
土地流轉指的是土地承包經營權的流轉，其實質是土地使用權的流轉，即在農村土地所有權屬于集體所有的前提下，農民在市場支配下，根據自己的意愿轉讓其所承包的土地使用權，從面實現土地資源的優化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的權利，這種權利通常會在事先約定。
2002年8月29號，九屆全國人大常務委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式實施。該法對農村土地流轉作出了規定。第十條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉�！钡谑鶙l第一款規定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品�！钡诙鶙l第二款規定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉�！痹摲ǖ谖骞潉t專門對土地承包經營權的流轉做了詳細規定：第三十二條規定了通過家庭承包取得的土地承包經營權的方式有轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式。第三十三條規定了土地承包經營權流轉應當遵循的五個原則：“（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農業經營能力；（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權�！钡谌臈l規定了土地承包經營權流轉的主體是承包方。第三十五條規定了發包方在合同期間所應遵守的義務。第三十六條規定了土地承包經營流轉的收益歸承包方所有。第三十七條規定當事人雙方應當簽訂流轉書面合同，并對合同所應包含的七個格式條款做了歸納。第三十八條流轉的登記制度。第三十九條、第四十條、第四十一條分別規定了承包關系不變、互耕和承包關系發生變更的情形。尤其值得注意的是第四十二條“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產�！边@一條明確表明，農業生產方式的變化，規�；a將走上一條合法的途徑。第四十三條“承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，土地承包經營權依法流轉時有權獲得相應的補償�！眲t旨在鼓勵農民能夠放心對土地加以投入，從而即便在轉讓時也能得到相應的回報。
2005年1月19日農業部頒發《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，于2005年3月1日起正式實施�！掇r村土地承包經營權流轉管理辦法》以《農村土地承包法》為根據，圍繞尊重和保障農民的土地承包經營自主權，土地流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理等5個方面進行規范。
2008年10月12日，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以各種形式流轉土地承包經營權。
國家法律、法規及政策的出臺及逐步完善，標志著中國農村土地改革進入快速發展的時期，這也被許多人譽為中國掀起了第三次土地制度大變革。
三、農村土地流轉的分析
在實行農村土地改革的進程中，我國有條件的地方已大膽的實行了許多實踐，取得了很好的成績，掌握了許多先進了經驗。下面我們來看幾個例子：
北京市通州區截至2009年6月底，通州區農村集體土地承包經營權流轉面積累計24萬畝，其中規�；鬓D土地為四萬余畝，為該區農業產業結構的調整發揮了重要作用，先后吸引近300家農業產業或種田能手到該區投資興業，累計吸引社會投資10余億元。近幾年來，通州區通過持續創新的服務手段極大促進了農村土地流轉工作，取得了顯著的經濟效益和社會效益。該區土地畝流轉收益明顯增加，由2007年的867元增加到2009年的911元，最高每畝年收益達到了2500元以上。2008年底全區土地流轉總金額為2.2億元，土地流轉戶每年增收2400元。同時，規�；恋亓鬓D引入農業產業化經營解決了廣大農民的就業問題，截止到2009年，通州區通過土地流轉解放農村勞動力10000余人，其中就地安置勞動力6000余人，從事二三產業就業的有4000余人。
我省賀州市八步區總人口63萬人（其中農業人口52.7萬人），行政村186個，農戶11.46萬戶，耕地39.02萬畝。目前共流轉土地83.05萬畝，促進了土地資源配置優化，加快了農村土地規�；�、集約化進程；促進了農村勞動力轉移，增加了農民收入；促進了農業結構的調整，加快了農業產業化進程；促進了社會資本投入多元化，加快了農村經濟的發展。
欽州市欽南區推行農村土地合法流轉，按照“明確所有權，放開使用權，搞活經營權”的原則，在不改變土地使用性質和尊重農民意愿的前提下，鼓勵農民有償流轉土地，使土地向大戶、基地、企業流轉，實行集約化經營，促進了農業產業向特色化、規�；�、專業化方向發展。有效流轉土地3.73萬畝，成功打造了辣椒、黃瓜、火龍果、蓮霧、百香果、無核荔枝等20多個特色品牌農作物基地，形成了以蔬菜、辣椒、雞骨草等為主導的專業示范村。
取以往之經驗，流轉的主要形式包括：土地置換、承包戶自主有償或無償轉包、租賃、股份合作等。
1、土地置換
村集體與農戶之間、農戶與農戶之間的承包土地相互交換，對于土地級差，通過協商以貨幣或其他形式支付土地力培育補償費。
2、承包戶自主有償或無償轉包
承包人把自己承包的部分或全部土地，以一定的條件和手續發包給第三方，由第三方向原承包戶履行合同的行為。許多農戶之間私自轉包土地都采用這種方式，這是農村土地流轉的最初形式，也曾經一度是最主要的流轉方式，但近年來，這一形式的流轉趨于減少。
3、租賃
租賃雙方簽訂合同，規定租賃土地的面積、級別、使用保護、租金及雙方的權利義務等。在經濟較發達地區出現了一批果蔬菜或名、優、特農產品的繁育專業戶，他們租用其他農戶土地進行果蔬菜或名、優、特農產品生產。也有一些企事業單位向農戶或集體交納租賃費，租借農地進行高新農業生產或發展休閑農業。
4、股份合作
集體、農戶、企業之間，通過土地、資金、勞動力、技術等生產要互的組合，實行股份制經營。在有關各方簽訂的協議，通過的章程中，把投資形式、投資份額、收益分配等依法做出明確規定。既延續了國家的家庭聯產承包責任制，又充分調動了農民的積極性，使國家、集體、個人三方面的利益都得到了充分的保障。
通過流轉，把農民手中零星分散的土地使用權集中到專業合作社、種田能手或農業企業手中，實現了適度規模經營，有效克服了農戶分散生產的局限性，有利于統一良種、統一栽種、統一生產管理，為實現農業標準化生產，提高農產品質量創造了條件。土地的大量流轉，也使一大批農村富余勞動力從土地解放出來發展城鎮二三產業，投資創辦加工、商業、運輸等方面的各類經濟實體近千家，增加了他們的非農收入。
四、農村土地流轉的困難
結合我區實際情況，地域廣范，地形復雜，風俗各異，土地流轉仍存在許多困難之處：
1、承包土地零散難流轉。實行家庭聯產承包責任制以來，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，加之家庭繼承，現如今農民個人承包的這些土地分布散，面積小，實行歸堆集中的難度較大，難以實現有效的土地流轉，從而土地的資源優勢得不到充分發揮。
2、由于缺乏市場監督機制，一部分土地被反復流轉，農民的權益無法得到保障。因流轉程序不規范，手續不完備，土地流轉合同權利義務不明確，土地糾紛時常發生，有的地方土地糾紛案件已經上升為當地主要的民事刑事事件，影響了社會穩定。
3、流轉程序、手續不規范。主要表現在：一是在土地流轉過程中未充分征求流轉雙方的意愿，流轉雙方的合理要求未能及時協調解決；二是部分流轉協議條款不齊全，雙方權利義務不夠明確，合同未能鑒證和公證；三是合同雙方未按法律規定的程度簽訂合同，引起糾紛不能得到有效的解決方式。這些問題和情況的存在，將使流轉雙方的權益得不到有效保障，影響土地流轉工作的順利進行。
4、流轉后的農田改變用途。有些通過流轉得到土地的農戶，為達到短期內實現最大效益的目的，往往改變土地原來的用途，用于辦廠、燒磚、燒瓦等，對土地進行掠奪式經營，土地用途改變后很難恢復原貌。
另外，筆者在司法實踐中，也常隨到一些農民土地糾紛的問題，比如：一些鄉村推行地土地流轉，存在著不少違背農民意愿、損害農民利益的問題，如隨意改變土地承包關系，侵犯農民土地承包經營權或者借土地流轉之名，隨意改變土地農業用途，流轉后收益分配不均等。這些問題引發了很多矛盾，也給農村腐敗之風創造了客觀條件。
五、土地流轉制度的建立和完善
從農村經濟發展的現狀和前景看，實現土地流轉，讓農民把土地承包經營權這一主要資本變為更大財富，發揮土地的最佳效益，確是勢在必行。但要解決土地流轉中存在的問題的關鍵是完善土地承包經營制度，加強農村土地流轉法制建設，使土地流轉規范化、制度化。筆者認為，目前應該從以下幾方面著手：
�。ㄒ唬┮幏锻恋氐怯浿贫�，明確土地產權，落實對農村現有土地、農民承包土地產權證書頒發。
在堅持現有農村土地產權制度的條件下，首先對農村集體土地發放農村集體土地所有權證書�！锻恋毓芾矸ā返谑粭l規定，“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權�！彼愿鶕@一規定，對于農民集體所有的土地，如果農村集體（包括屯集體、村集體或鄉集體）向縣級人民政府提出領取集體土地所有權證的申請，則土地所有權證書就應發放給農民集體所有者。頒發農村集體土地所有者權證，才能從根本上體現農村土地所有權主體法律地位，也為農村土地出讓、出租、入股等經濟行為提供了法律依據，更為相關利益分割提供了合法產權依據。其次，對農民承包地發放農戶承包權證書。頒發農戶對農村集體土地承包權證書，才能真正保護農戶對集體土地長久不變的承包權，也為農民在土地流轉中確保轉出經營權而又保留承包權提供產權依據。對農村現有土地、農民承包土地產權證書的頒發，明確土地產權，減少產權糾紛，可以部分地變農村土地資源為土地資本，大力度地促進農村經濟繁榮。
�。ǘ┛茖W進行土地規劃。土地是生存與發展的基礎，十分珍惜土地、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。農村土地流轉，應建立在土地總體規劃的基礎上，以保護耕地和控制非農業建設用地為重點，加強土地利用宏觀調控，合理調整土地利用結構和布局，確定土地利用的目標、方針，協調各類用地矛盾。首先，科學規劃農用地。要加強農用地保護、整治和開發，保證農用地面積有較大幅度加，合理調整農用地結構和布局，因地制宜發展農林牧副漁各業。其次、合理安排建設用地。確保重點建設項目的用地需求，其他種類建設用地應當以內涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴格控制非農業建設用地規模。根據占補平衡原則，切實落實建設占用耕地與開發、復墾相掛鉤的政策�？刂瞥青l居民點用地，建立合理的城鄉居民點體系。
�。ㄈ┘涌焱恋卣�、復墾和開發。
1、土地整理。土地整理的重點應是村莊和農田整理。筆者認為可通過村莊縮并、搬遷和調整改造，增加耕地面積，通過平整土地、歸并地塊及綜合建設農田道路、溝渠等，增加耕地。采取積極措施開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規模的土地整理。同時，土地整理要與村莊改造、鄉（鎮）村企業建設、小城鎮建設、農田水利基本建設待村結合。注重提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。
2、土地復墾。按照“誰破壞、誰復墾”的原則，駕駛各類工礦廢充地的復墾管理。土地復墾與生產建設必須統一規劃、同步進行。要及時復墾工礦建設新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復墾。復墾土地優先作為耕地，同時遵循適宜性和經濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。
3、土地開發。土地開發必須以保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發。宜耕地的開發要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區，與農田基本建設和水利建設同步進行。大面積開發荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證，搞好規劃設計。鼓勵宜農土地后備資源不足的地區與宜農土地后備資源豐富的地區合作開發荒地和其他農用地，(www.annahuzar.com)但異地開發必須納入資源所在地的土地開發規劃。
�。ㄋ模┘訌姶迩f和集鎮規劃建設管理，集約用地，保護耕地。各地應抓緊完善鄉（鎮）土地利用總體規劃，按照統籌安排城鄉建設用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮和農村村民點的數量、布局、范圍和用地規模，從嚴控制村鎮建設用地，加強農村宅基地用地計劃管理。同時積極推進農村建設用地整理，促進土地集約利用。
�。ㄎ澹蚀_定位鄉村組織在推進土地流轉中的角色。鄉村組織是農村土地的管理者，它監督土地資源的合理運用，監督農戶土地使用權的流動，監控土地供需總量的動態平衡，而不應用行政手段去調整土地資源， 去干預甚至取代農戶對土地的使用權。因此，鄉村組織在土地流轉中的定位應該是加強管理和搞好服務。要做好涉及土地流轉的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態監測等工作；要為土地流轉提供信息、中介、組織、協調等服務工作；要制定土地利用與流轉的長遠規劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農田基礎設施建設，為農地流轉創造良好的環境。
另外，農村土地流轉改革的同時，要深化農村社會管理體制的配套改革，大力培養農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為農村土地流轉創造條件。要改革農村戶籍制度，打破身份的限制，改變農民的“戀土”觀念，減少農民對土地的直接依賴，同時要加快建立健全適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，清除農民離土后的后顧之憂。
【農村土地流轉問題的法律思考】相關文章：
法律思考關于農村土地的流轉問題08-05
加快農村土地承包經營權流轉的法律思考08-05
對非典所引發法律問題的思考08-05
當前農村土地流轉存在的問題亟待解決08-16
農村土地流轉存在的主要問題及對策建議08-15
當前農村土地流轉存在的問題亟待解決08-15
對農村土地承包經營權的流轉問題的經驗08-17
對依法治教有關法律問題的思考08-05
“正義”的法律思考08-05