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淺析對南通市農村養老保障問題的思考
淺析對南通市農村養老保障問題的思考作者：宋君 張國平
論文關鍵詞：農村 養老保障 南通
論文摘要：近年來，隨著南通市農村人口老齡化現象日益嚴重，農民養老問題也日益突出。文章分析了農村養老保障的性質，對南通市農村養老保障的現狀及其存在的問題做了相關的分析，進而在明礁相應原則的基礎上，提出了建立和完善南通市農村養老保障制度的對策與建議。
莫尼漢（Moynihan）指出：“一個民族的文明質量可以從這個民族照顧其老人的態度和方法中得到反映�！笨梢�，養老保障問題有著重要的意義。隨著經濟社會的發展，我國農村人口老齡化間題日益突出。南通市地處長江三角洲，瀕江臨海，自古為“崇川福地”,今有“長壽之鄉”的美稱。作為中國沿海的一個經濟比較發達的地級市，在農村養老保障問題上同樣也面臨著挑戰。
1農村養老保障的性質
一些學者認為，農村養老保障是一種公共物品，其實并不全然如此。經濟學家對公共物品的定義比較多，其中經濟學大師薩繆爾森對公共物品的理論界定具有一定的代表性。1954年，薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》一文中提出“公共物品”這一概念，他認為公共物品是這樣一種物品：即每一個人對該物品的消費不會造成其他個人消費的減少。通常而言，公共物品在消費上具有兩個基本特征：（1）非排他性。這是指在技術上沒有辦法或者很難將不付費的消費者排除在公共物品的收益范圍之內。一般而言，公共物品一旦提供給社會中的某一個人，社會中的其他人也都可以從該物品中受益。（2）非競爭性。即公共物品既定的情況下，消費者數量的增加不需要追加任何生產成本，“某個人或廠商對公共物品或勞務的享用不排斥也不妨礙其他人或廠商享用該物品。也就是說。增加一個消費量的邊際成本等于零�！贝撕�，布坎南在《俱樂部的經濟理論》中指出，薩繆爾森所定義的公共物品只是少數的純公共物品，他認為公共物品是“出于某種原因，有集團或社會團體決定并通過集體組織提供的物品或服務”.現實世界中絕大多數的物品介于公共物品和私人物品之間，被稱之為“準公共物品”.
考察我國農村養老保障，其實現方式有三種：自我養老、家庭養老和社會養老。由于實現方式的不同，農村養老保障的性質存在很大的差異，而并非就是單純的公共物品。自我養老和家庭養老，由于其提供主體是私人，并且具有排他性，所以屬于私人產品。社會養老是指由社會提供經濟供養、生活照料和精神慰籍的職責，社會養老保障的提供主體可以是集體，可以是商業組織，也可以是政府。其特點也是不同的：集體提供的養老保障其范圍比較小，對象比較集中，且每增加一個人會使整體成本增加，或是降低原有成員的福利，可以看出是具有半排他性的，是準公共物品。商業組織提供的養老保障是以盈利為目的的，但是具有非排他性，所以是公共物品；而政府提供的養老保障范圍比較廣，同樣具有非排他性，也是公共物品。
2南通市農村養老保障現狀
2.1人口老齡化加速與農村老年人口激增
2000年時，南通市65歲以上人口為943 453人，占總人口的12.03 % ; 2001年，南通市的老年人口比例已經達到12.3 %.這一比例，大大高于同期江蘇的9.1%與全國7%的水平，與同期美國的13%接近，也與其他發達國家的14%差距不遠。截至2005年11月，南通市共有常住人口734萬人，65歲及以上人口為111萬人，占常住人口的15.12 %.這表明南通市人口老齡化趨勢正在加速。聯合國認為，如果一個國家（地區）60歲以上老齡人口占總人口的比重超過10%或65歲以上老齡人口占總人口的比重超過7%就被稱為人口老齡化國家（地區）。據此，南通市人口年齡結構已進人老齡型。據預測，南通市老年人口在未來30年時間里將快速增加，到2036年，65歲以上的老年人口將達到215萬人，是2000年的2,28倍。
與人口老齡化的加速相對應，2000年南通市總人口中，農業人口531.94萬人，占總人口的67.80 %,農村老年人口數量也在快速增長，農村人口老齡化步伐的加快，使得社會負擔格局發生了重要變化。如何應對這一變化，妥善解決好農村老齡人口的養老問題，已經成為一個迫切需要解決的問題。
需要進一步注意的是，與西方發達國家和地區不同，南通的人口老齡化是在生產力發展水平較低和社會保障體系尚不健全的情況下產生的。這對南通經濟社會發展構成了極大的挑戰。在南通市人口老齡化的過程中還將出現勞動年齡人口老化問題，社會的創新能力與經濟活力可能因此而減弱。此外，人口的過度老齡化與老年人口數量的激增必將引起社會財富代際間轉移的增加，代際矛盾與沖突也會相應增加，從而給經濟社會發展帶來不利的影響。
2.2南通市農村養老保障存在的問題
2.2.1傳統家庭養老功能日趨弱化
目前，隨著產業結構的變遷，南通地區農村傳統的農業社會已不復存在而正逐步走向工業化。從傳統的家庭養老層面看，一方面，老年人擁有的技能、經驗在生活、生產中的指導作用越來越小，家庭地位下降。另一方面，隨著工業化與城市化的不斷推進，農村的年輕人不斷從農業地區流向非農業地區，大量的青壯年勞動力通過各種渠道流人并滯留在城市，直接導致空巢家庭、純老年人家庭（兩代都是老年人的家庭）、隔代家庭（祖輩與孫輩組成的家庭）增多。聚少離多，久而久之，代際之間的感情紐帶就會松弛，從而使老年人的精神慰藉得不到滿足，老年人的生活質量普遍下降。從家庭規模和結構看，獨生子女群體早已在南通的城鄉大面積出現。再一方面，首批獨生子女于20世紀90年代中后期進人婚育的行列，導致多子女家庭急劇減少，取而代之的是小家庭。家庭規模的過度收縮帶來了家庭養老功能的急劇弱化。數據顯示，到2010年，南通獨生子女父母將達到21萬，占老年人口的18.10 % ; 2020年這一數據將達到136.72萬和87.81 % ; 2030年則將達到175.72萬和92 %.由此可見，家庭結構和規模的急劇變化將對農村傳統的家庭養老方式帶來巨大的沖擊和挑戰。
2.2.2耕地面積減少，收益下降，農村土地養老保障逐漸消退
從20世紀90年代開始，南通市在工業化、城市化進程中耕地面積銳減。許多農村老年人失地后，沒有經濟來源，生活拮據，用于養老的積累更少。而“土地不僅被農民視為生產資料和生產要素，而且被視為失業保障（當從事非農業勞動收人不佳時，農民可以退回到土地，獲得生產和生活資料）和養老保障（自己在青壯年和老年健康期通過勞動獲得的收人，可以維持自己的老年基本生活）。然而，近年來，農村土地的養老保障功能在不斷弱化。一方面，進行農業經營的收益越來越低，甚至出現了種田種糧虧本的現象，土地給予農民的養老保障可以說是杯水車薪；另一方面，隨著工業化和城市化的推進，城市規模不斷擴展，部分農業用地轉化為非農業用地。這樣，部分農民變成了”非城非農“的失地農民，土地養老保障無從談起。
江蘇省的有關研究表明，城市化水平一旦達到30 %以上，城市建設對土地資源的要求就會較大幅度增加。城市化水平每提高1個百分點，占用耕地數量約為1.3萬公頃；人口每增加1萬人，耕地減少160公頃；GDP每增加1億元，耕地減少54公頃；固定資產投資每增加1億元，耕地減少103公頃，在土地資源緊缺的地區，耕地減少和非農用地之間的矛盾尤為突出。就南通來看，1999年其城市化水平就已經達到31.9 %.其所處的長三角地區1996--2004年耕地面積凈減少了34.03萬公頃，相當于長三角現有耕地總面積的1 /20.目前，南通全市耕地面積48.3萬公頃，人均耕地面積僅0.06公頃。隨著城市化進程不斷加快，大量的土地被征用，失地農民的數量不斷增加，土地的養老保障功能也日趨消退。
2.2.3政府對農村養老資源的供給有限，供需矛盾極其突出
南通市農村老年人口占全市老年人口的多數，而且養老的實際需求包含贍養、醫療、精神撫慰等復雜問題。但是，政府對農村養老保障的投入十分有限，供給總量不足，供給的結構不盡合理，供給的制度也不完善，供需之間矛盾尖銳，這一矛盾將長期存在。
2.2.4養老保險問題
目前，南通市已開展了農村養老保險的相關工作，在解決”老有所養“問題上發揮了重要的作用，也為進一步健全完善農村基本養老保險制度積累了豐富和有益的經驗。但就總體而言，尚未形成一個較好的方案，如南通各區、縣在管理體制上存在差異，在操作方法上也各不相同，不利于全市范圍內構建統一的農村養老保險制度和規范合理的農村養老保障體系。同時，由于經濟實力、政策配套等方面的原因，在養老保險的資金投入、發放和覆蓋范圍上還存在一些需要進一步改進的問題。
2.2.5養老保障體制方面的問題
南通農村的養老保障，比較突出的問題是在管理體制和運行方式上還存在運轉不協調、機構重疊和效率低下的情況。例如，農民養老保險和針對獨子女與純女戶父母的養老保險，前者由民政部門推行，后者則主要由中國人民保險公司和計劃生育部門實施，兩種體制之間存在著矛盾和摩擦。為爭奪保源有時還發生沖突。同時，還存在著諸如資金籌集渠道單一、不暢通、資金的管理和運用的機制不完善、資金的保值和增值難以解決、入保率低和退保率時有增高等問題。所有這些問題和矛盾，對養老保障體制的發展和完善均屬十分不利的因素，進而又導致運行效率的低下。
3南通市農村養老保障建設中應堅持的原則
基于農村養老保障的性質、南通市養老保障的現狀和存在的問題，在農村養老保障的體系構建和制度建設中，應堅持以下基本原則：
一是以人為本。社會經濟的發展和全面建設小康社會要以人為本，即要以實現人的自由和全面發展為最終目標。農村養老保障體系的建立和發展，也是以實現這樣一個目標為原則的。農村養老保障的對象是農村的老齡人口，因此農村養老保障體系發展要盡可能地覆蓋所有的農民，尤其是貧困農民，從而促進養老保障面的擴大。
二是追求公正�！睘榱嗽诜峙浞蓊~上采用純粹的程序正義的概念，有必要實際地建立和公平地管理一個正義的制度體系。農村養老保障作為一種資源，其稀缺性決定了在對這種資源進行分配時必須追求公正性的原則，也正是這樣的適度稀缺，構成了公正價值的客觀前提。以南通經濟發展的實際狀況看，采用“低水平，廣覆蓋”的辦法來改變“保富不保貧”的現象，可使更多需要老年保障的農民老有所養，老有所依。
三是社會保障水平同經濟發展水平動態一致的原則。農村養老保障不是可以脫離經濟基礎的“紙上談兵”,需要現實的經濟資源予以支持。社會保障制度的構建過程中有一條基本經驗，就是社會保障要與社會經濟發展水平相適應。由于社會保障具有剛性特征，“社會保障項目往往能增不能減、社會保障待遇往往能升不能降，否則，便會遭到獲益階層的強烈反對，甚至釀成大的社會危機。 1992年，我國民政部制定頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》也明確規定了保障水平與農村生產力發展和各方面承受能力相適應這一基本原則。因此，應在經濟增長同農村養老保障之間建立起一種互相促進的良性循環關系，防止出現兩者之間互相拖后腿的惡性循環，在農村社會養老保障支出占農村國內生產總值的比例之間尋求一個合適的度，以促進經濟的發展和社會的穩定。
四是個人責任和社會經濟相結合。農村養老保障責任必須由國家、集體、個人協調負擔。這不僅可以減輕政府負擔，解決資金短缺的問題，還可以充分發揮對受保障人的激勵作用，使社會保障在促進經濟發展和激勵農民發揮自身潛能方面發揮更多的作用。
4南通市完善農村養老保障的措施與建議
解決農村養老保障問題，應構建一個包含多元化養老模式、多層次養老服務制度的混合型農村養老保障體系。南通市在完善農村養老保障的過程中，可從以下幾方面著手。
4.1大力加強社會保障立法工作，為農村社會養老保障健康發展提供法律依據
首先，應加大社會救助法制建設，包括生產保障和生活保障；其次，加強農村社會保障建設，包括醫療保險、養老保險、失業保險等；第三，積極建立農村居民最低生活保障制度，合理界定保障制度的保障對象，科學確定保障標準，并完善農村居民最低生活保障制度的資金籌措機制。
4.2政府要在農村養老保障體系的建立中擔負重要的職責
雖然，”經濟發展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要�！笆紫�，要從政策上提供條件，支持農民養老保障事業的開展，積極建立社會保障信息網絡和社會保險救濟網絡，為促進農民養老保險向社會轉化提供必要服務。其次，創新農村養老保障模式和體制，進一步明確各級政府的職責，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔農村養老的風險。再次，加快社區建設步伐，大力發展農村社會事業，優化社區養老機制，使農村老人的生活服務由家庭”獨攬“變為家庭與社區共同承擔。最后，加大農村養老保障工作的宣傳力度，促使各方面都來關心和支持農村社會養老保障事業。
4.3大力發展農村經濟，保障和提高農民收入
經濟是解決養老問題的根本，農民有錢是養老保障的基礎。在增加農民收人方面，結合南通外資經濟發展較好和外來人口較多的實際情況，政府應采取多種富民手段，如通過技能培訓、工作安置和發展”房東經濟“的方式，實現人人有技能、個個有工作、家家有物業的目標。通過就業使農民更有能力保障自己的老年生活，通過發展家庭物業促進家庭養老。
4.4建立健全農村多元化養老保障模式
多元化的養老模式就是充分發揮個人、家庭、集體、社會、社區鄰里互助的積極性和主動性，多方獲取養老資源，主要有自我養老、家庭養老、集體養老和社會養老四種模式。目前，我國基本形成了”以家庭養老為主體和基礎，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟相結合的農村養老保障模式�！霸谶@樣的現實狀況下，應積極鼓勵自我養老、鞏固家庭養老。社會養老是國民經濟發展到一定程度時實施的，國外成功經驗表明，第一產業的GDP比重下降到15%,農業勞動力結構份額在20%以下，才可能全面實施社會養老。而家庭養老是我國的傳統模式，在農村養老中發揮著重要作用，可讓有子女的老人在經濟贍養、精神慰藉、醫療保障、生活照料等方面能夠得到基本滿足。對市域范圍內經濟條件較好的農村應發展集體養老、完善社會養老保險制度。集體養老和社會養老是對傳統養老模式的突破，改變了農村老年人”養兒防老“的觀念，對農村工業化、城市化的進程將產生積極影響，對自我養老和家庭養老功能的弱化能有效彌補。
4.5穩定家庭保障機制，強化家庭保障職能
”老有所養“是中國傳統社會沿襲下來的基本道德與倫理�！奔彝ヰB老作為中國社會的一種優良傳統，是以家庭為核心，以子女為載體，以老年人年老體弱、失去勞動能力而坐享天倫之樂為目標的一種養老模式。它歷經千載而不衰，體現了中華民族的特色，也符合中國的國情。雖然當今中國社會已發生了深刻的變化，但這種養老模式依然是當前乃至未來一段時期內我國養老方式的重要選擇�！耙虼�，以家庭養老為主線的家庭保障，既立足于中國的歷史文化傳統和農村社會經濟發展
實際，又符合中國傳統的文化道德理念，同時還具有成本低、實施方便的優點�？梢哉f，”在中國農村，家庭觀念牢不可破。社會保險的制度分析表明，中國社會保險模式的構建應該強調家庭保障的重要性，或通過特殊的制度安排，圍繞以家庭為核心來重建經濟保障模式�！�
因此，南通市在完善和創新農村養老保障模式的過程中，應在農村中繼續宣傳家庭養老，并在新時期不斷擴展家庭養老的內涵，使這一傳統美德得以發揚光大。
5結束語
顯而易見，南通市農民養老已經面臨嚴重問題。在南通市持續發展的經濟背景和城鎮化加速的時代背景下，農村老年人口這一個巨大社會群體的養老問題日益引起人們的關注。如不立即著手建立和完善農村養老保障制度，將難以化解人口老齡化對社會穩定和構建和諧社會的影響。解決老齡問題的關鍵之一就是要解決好農民養老問題。如果沒有強有力的、以經濟和法律為后盾的、完善的農村養老保障體系，社會的運轉會出現嚴重問題。因此，南通市在完善農村養老保障體系和制度的過程中，應在堅持相應原則的基礎上，既要政府明確其自身職責，又要大力發展農村經濟，并采取多元化的養老保障模式，逐步健全和完善農村多層次的養老保障制度。
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