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理解中國公共預算改革的方向
理解中國公共預算改革的方向吳少龍 牛美麗
[摘要]為什么中國公共預算改革的方向既是控制取向，又是績效導向？預算類型的投入產出分析表明，核心預算易于控制，而項目預算則與績效緊密聯系�？刂迫∠虻念A算改革是不夠的，績效預算是針對專項資金發展起來的預算治理結構，改善了專項資金的分配效率和運作效率。從根本上講，是國家的內部結構影響了中國公共預算的改革方向。
[關鍵詞]預算改革；績效預算；控制取向；預算類型
[中圖分類號]D01[文獻標識碼]A
預算改革的方向關系到一個國家建立什么樣的財政體制，進而影響到國家的治理績效。自20世紀70年代以來，結果導向的新績效預算改革在新西蘭的經濟社會發展方面取得巨大成功，在其他西方發達國家也取得了稍遜一籌的成就，這引起了發展中國家效仿的興趣。著名公共預算專家�？�(Schick)認為，大多數發展中國家在政府外部不具備市場經濟，在政府內部沒有建立嚴格的預算控制，不應該學習新西蘭模式（第123131頁）。只有先建立了良好的外部控制和內部控制后，才能轉入管理責任，否則，“就要冒巨大的風險”糾（第120頁）。簡言之，預算改革是一個演化過程，發展中國家先要建立一個控制取向的現代預算體系，才能夠發展更高層次的新績效預算。根據美國兩個州、南非、泰國、坦桑尼亞、玻利維亞、加納等國家預算改革的案例研究，安德魯斯(Andrews)對�？说挠^點提出質疑，認為良好的預算控制不一定促進新績效預算改革，新績效預算改革受“其他因素”的影響（第147-161頁）。
無獨有偶，中國公共預算改革的方向也充滿了爭議。從歷史的角度看，一些學者認為中國處在前預算時代向預算時代轉變的時期，缺乏新績效預算開展的條件，應該發展控制取向的預算體系（第1—6頁）。部門預算改革、國庫集中支付、政府采購加強了對支出部門的行政控制，人大預算監督加強了對政府的政治控制，將資產管理納入預算過程加強了資產的控制，這些預算改革支持了控制取向的觀點。但是，另外一些學者和實踐者認為中國可以探索新績效預算。事實上，自1999年中國開展預算改革以后，財政部就開始將績效信息引入預算過程。從2001年開始，財政部先后在湖北、湖南、河北、福建等地進行財政支出績效評價試點，其后幾年出臺了多項績效評價管理辦法。地方政府也以財政支出績效評價為突破口，積極探索所謂的“績效預算”。以廣東、浙江、江蘇、河北為代表，地方政府“績效預算”改革可以說是“遍地開花”，因此，中國的預算改革可能是“兩條腿走路”的預算改革（第135-149頁），一方面加強對支出的外部控制，另一方面運用績效信息改善預算的分配效率和運作效率。
控制取向的預算體系的核心是對支出的外部控制，核心預算機構對支出部門的支出進行事先審查（第243-258頁）。為此，其預算編制采用分行列支(Iine-term)的形式，逐項列出支出的經濟性質和具體用途。財政支出的年度性原則、全面性原則、一致性原則和嚴格性原則體現了控制取向，代議機構和核心預算機構據此可以對支出機構的支出決策進行審查批準。即使外部控制轉向了支出部門的內部控制，控制取向的預算體系關注的焦點仍然是投入。與控制取向的預算體系聚焦于投入不同，新績效預算聚焦于結果和產出，關心預算是否實現某種政策目標或經濟社會干預結果。它將績效信息引入預算過程，改善預算決策，提高預算的分配效率和運作效率（第11-12頁）。Cothran(1993)總結了新績效預算的特點，即目標控制、組織分權和對結果負責（第445-454頁）。以結果為導向，(行政管理論文 )新績效預算改革對中國而言是一種非常理想的預算模式（第1-6頁）。
從控制取向到結果導向，西方國家的預算改革經歷了漫長的發展歷程，而中國的預算改革似乎從一開始就有一種績效導向�？刂茖虻念A算改革要求加強集權控制，而新績效預算改革則實行權力下放，這兩種看似矛盾的預算改革為什么能在中國這樣的發展中國家并存？根據作者對地方績效預算改革長達四年的參與式觀察，理解中國預算改革的方向，不僅需要對其進行歷史定位，還需要從中國公共預算復雜的內部關系著手。本文首先構建了一個預算類型的投入產出分析框架，說明不同的預算類型具有不同的投入產出特點，支出部門受到的外部控制及其自主權也不一樣，需要針對不同預算類型發展不同的治理結構。接著，本文運用這一理論框架對中國預算改革進行了分析，說明為什么控制取向的預算改革是不夠的，而所謂的“績效預算”改革是針對專項資金發展起來的一種治理結構。最后是討論和結論。
一、預算類型的投入產出分析框架
敦利威(Dunleavy)將公共官僚組織的預算分為核心預算、官僚預算、項目預算和超項目預算四種類型（第249-275頁）。核心預算(CoreBudget)指用于官僚機構自身活動的支出，包括個人和商品的成本、設備和建筑的資本支出等。這個概念非常類似于中國公共預算中的基本支出，用于保障機構的正常運轉。官僚預算(BureauBudget)包括上述核心預算，加上機構直接支付到私人部門的任何資金。在支付給私人部門之前，官僚機構對這些資金擁有直接的控制權。官僚預算等同于基本支出和用于本級政府的項目支出加總后的部門預算。項目預算(ProgrammeBudget)包括官僚預算加上轉移到其他公共部門由其支付的支出。項目預算的運用受官僚機構的監督控制，但是具體的項目執行則已經授權給其它公共部門或下級政府部門。項目預算對應的是機構的部門預算及其主管的專項資金，專項資金的具體支出由用款單位決定。超項目預算(SuperProgrammeBudget)由機構的“項目預算”和其他政府機構的自籌資金組成，機構對自籌資金具有某些政策責任，或者在計劃意義上對其進行限制和擴大，或者對其整體或部分展示政治影響。超項目預算不但包括了部門使用和主管的資金，還包括其他公共部門或下級政府配套的資金。從投入產出視角看，不同的預算類型具有各自的投入產出特點，支出部門受到的外部控制和預算決策自主權也不一樣。也就是說，預算交易具有不同的屬性，需要發展出適合該類預算的治理結構。財政分權體制下，某級政府只關心它自己的錢，要求支出部門和用款單位對本級財政支出負責。因此，本文不分析涉及到配套資金的超項目預算。
從投入屬性看，控制取向的預算改革對于核心預算的外部控制是最為成功的。部門預算、國庫集中支付、政府采購、工資統發、公務卡成功地實施了對基本支出的外部控制，將該領域預算交易的代理風險最小化了。部門對基本支出中的個人經費幾乎沒有什么自主權，對公用經費支出的自主權也越來越小。另一方面，基本支出用于機構本身運轉，不涉及到復雜的預算交易和再分配，它的交易風險本身比較低，也是最容易從外部實施支出控制的預算類型。從控制的角度講，官僚預算中的基本支出并不存在太多的問題，但官僚預算中的項目支出存在機構與私人部門的交易，部門具有較大的自主權，財政部門對這部分支出雖然可以事先審查，但依然存在代理風險。相對其他預算類型，項目預算的投入控制最為薄弱，支出部門的自主權最大。項目預算無論在數量上還是功能上都是預算類型中最重要的部分，然而，該類預算形成的補助支出幾乎處于本級支出控制的真空中。
從結果的屬性看，核心預算，即基本支出，尚不適合進行結果導向的績效評價（第802-810頁），因為它與產出和結果的聯系實在是太弱了。雖然任何機構的產出和結果都離不開基本支出，但是單純的基本支出只是維持機構的運轉，它對機構職能的實現和政策目標的影響只是基礎性的。敦利威劃分的生產性機構和管制性機構是個例外，該類機構中核心預算占主體地位。官僚預算，即部門支出，也有結果，但與跨部門和跨政府的補助支出相比，它實現的只是一個狹隘的部門或行業政策目標。并不是所有機構都具有官僚預算，轉讓性機構和交易性機構以官僚預算為主體，而生產性機構和管制性機構只有很少的官僚預算。項目預算是最復雜的預算類型，擁有項目預算的機構敦利威稱之為控制型機構�？刂茩C構具有分配項目預算和控制其他公共部門資金的權力，補助支出是為了實現宏觀政策目標。項目預算當然也有產出，但補助支出涉及到下級政府和其他公共部門，它的焦點是是否有效地實現了政策目標。由于項目預算與政策目標及下級政府聯系緊密，政治家和公眾真正關心的是補助支出有沒有改善經濟社會發展，有沒有產生良好的支出績效。
二、為什么控制取向的預算改革是不夠的
預算改革的主線之一是實現并拓展公共控制，使政府對公眾負責（第26頁）。1999年以來的預算改革是要建立一種控制取向的預算體系，一方面在政府內部建立集中的行政控制，將財政部門轉變成真正意義上的“核心預算機構”，由它對各個部門進行預算控制和支出控制；另一方面是人大對政府預算進行外部控制，促使政府履行公共責任。進一步，王紹光提出要建立一個“預算國家”，財政集中統一，全國形成一本賬”（第313頁）。也就是說，控制取向的預算改革不只是各級政權內部的控制，還包括國家對整個預算的縱向控制�？刂频谋举|是集權，既包括資源分配的權力，又包括審查批準支出的權力。但是，預算改革要保持約束性和靈活性的平衡，它必須圍繞方便決策和約束決策而設計，并能促使決策者謹慎決策（第14頁）。無論是橫向的預算控制還是縱向的預算控制，對于項目預算而言都不應該也不可能徹底集權，項目預算的政策特質和中國財政體制的分權特征決定了支出部門必須被授予(行政管理論文 )足夠的決策自主權。
�。ㄒ唬┛刂迫∠虻念A算改革壓制了支出部門的自主權
瓦爾達沃夫斯基(Wildavsky)指出，預算改革具有政治涵義，如果不能影響政治過程，是不可能在預算過程上進行重大改變的（第183-190頁）�？刂迫∠虻念A算改革也是如此，它成功與否取決于黨委、政府、人大權力關系的調整，以及政府內部權力關系的調整（第13-16頁）。而這種權力關系的調整首先體現在政策制定過程，然后才體現在為落實政策而分配資金的預算過程。
改革以來，高度集權的計劃體制逐步演化為一種橫向分權的政策制定體制。首先，執政黨開始在政策制定與立法領域下放權力。其次，以黨代政的局面在本質上已經結束，政府已經發展成為相對獨立的政策制定者。第三，雖然各級人大的地位和作用仍然有待進一步加強，但這些年來，各級人大在立法和政策制定領域的影響越來越大（第14-23頁）。第四，政府部門通過官僚政治過程和立法過程也在間接制定政策�？刂迫∠虻念A算改革在政策制定方面的涵義是將分散在政府各個部門的政策制定權力集中到一個核心預算機構，并對各部門實施政策的支出行為進行審查。同時，賦予人大政策制定和審查政府政策（預算）的權力。這一過程中，還必須理順黨委、政府和人大間的關系，黨委提前介入預算，改進預算能力以加強執政能力。中國各級政府有著龐大的官僚機構和各自的職能分工，且不論核心預算機構是否有足夠的政策制定能力，即使在政策制定權力高度集中的計劃時期，各部門仍然還會保留一些制定政策的權力。對于政府而言，擁有制定政策的權力更是無須辯護。因此，即使控制取向的預算改革取得了理想的結果，仍然要賦予支出部門（包括黨委機構、政府部門和其他運用財政資金的機構）以足夠的自主權。制定和實施政策的過程同時也是預算過程。但是，一項政策如果在預算資金的分配過程中得不到資金保證，那么這個政策只能是徒有其名。即使某項政策得到了預算資助，支持者也不能認為萬事大吉了，他們還要確保有足夠并且持續的資金來實施該項政策（第4—5頁）。因此，中國各級財政預算中充斥了各種各樣的專項資金，某些專項資金甚至從建國初一直延續至今。發改委的基建資金、科技部門的科技三項費、經貿委的企業挖潛改造資金等專項資金已經存在了很多年，而其他一些專項資金則隨著政策周期的長短而存在。這些專項資金雖然列入年度財政預算，但是在年初并不能分配到具體的部門，多數沒有進入部門預算。加之這些專項資金具有其特殊性，支出部門也具有政策和信息上的優勢，因此支出部門對這些資金具有一定程度的分配自主權。尤其涉及到全國、全省范圍內某項具體政策的實施，支出部門在項目預算的二次分配方面自主權就更大了。
正如�？酥赋龅哪菢�，每一種預算系統都同時承擔著計劃、管理和控制三種職能，只不過在預算改革的歷史各階段側重點不同�？刂迫∠虻母母飳τ谥袊∫韵抡䴔嗍潜匦璧�，對于中國的高層政權，不宜壓倒支出部門的政策和計劃功能。
�。ǘ┛刂迫∠虻念A算改革難以直接控制補助支出
對支出嚴格的外部控制曾被看作是公共管理進步的信號，它有助于減少腐敗�？刂迫∠虻念A算改革其核心是對部門的支出進行外部控制，因此它要建立并細化部門預算，并運用國庫集中支付、政府采購等制度審查部門的支出。但是，控制取向的預算改革不可避免地遇到財政分權問題。在所有基層政府沒有發育出良好的控制能力之前，項目預算下達到基層的補助支出不可避免地會遇到機會主義行為。
財政分權最明顯的標志是分稅制。1994年中國實行了分稅制，目的是提高“兩個比重”。分稅制提高了中國政府的財政汲取能力，1994年以來中國財政收入迅速增長，個別年份甚至大規模超GDP增長。中央財政大幅增長，占GDP的比例也逐步提高。為平衡地方財力，中央建立了轉移支付制度，轉移支付包括稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付。隨著中央財力的增強，補助支出在中央預算結構中的地位越來越重要。2008年中央對地方補助支出占中央本級支出的63.27%，這要求中央預算管理的重心逐步從本級支出向補助支出傾斜。補助支出中，專項補助的總額和比例越來越大。如圖1，1994年后中央對地方專項補助逐步增加，2008年其總量逼近萬億，占中央對地方補助支出的43.33%。稅收返還和財力性轉移支付形成了地方的可支配財力，其數額和下達時間具有相對穩定的預期。部委主管的專項補助是強有力的政策工具，往往與中央政策聯系在一起，但其下達時間和數額具有很高的不確定性。地方在爭取專項資金時“跑部錢進”，積極性非常高。錢放下去了，效果怎么樣，中央政府心里沒底。在條條管理時期，中央部委可以“一竿子插到底”，直接管理某些下到村級的支出。分稅制改革后財政越來越傾向于塊塊管理，基層政府的補助支出隔著好幾層政府，中央不能插手也不好插手這些資金的管理。省級政府建立的專項補助也存在類似的問題，資金下達撥付后，本級財政和主管部門就失去了對資金的直接控制，除了個別支出外，支出控制權完全交給了基層財政。地方人大要加強專項資金的監督（第148頁），實際上監督的條件和基礎尚不完全具備。在區縣一級，控制取向的預算改革發展得還很不充分。一些地方部門預算、政府采購、國庫集中支付等體制還沒有有效地建立起來，控制的基礎是非常薄弱的，更不用說街道和鄉鎮了。因此，僅有高層政府的支出控制是不夠的，還需要基層政府做好支出控制�；鶎诱С隹刂颇芰Φ陌l展必須假以時日，這塊“短板”決定了基層政府是控制取向的預算改革將來一段時期的重點。
相對其他預算類型，對本級預算而言，項目預算的投入控制最為薄弱。補助支出一旦授權給其他公共機構支付，控制機構雖然負有監管責任，但已經失去了直接的控制權。尤其是補助支出撥付給下級政府后，脫離了本級財政的控制范圍，投入控制完全取決于下級政府的財政資金監管水平。當基層政府缺乏有效的支出審查和控制能力，控制機構的補助支出面臨巨大的代理風險。因此，無論是政府、財政部門，還是作為控制機構的主管部門，都有動機加強這部分資金的監管，發育出相應的治理結構，以有效地實現政策目標。結果導向的預算改革有助于彌補上述缺陷和不足，改善專項資金的分配效率和運作效率，要求具有自主權的支出部門和難以直接控制的用款單位對結果負責。
三、我國現階段結果導向的預算改革要解決什么問題
預算改革的另一主線就是提高行政和管理的效率。某級政府內，控制取向的預算改革是不可逾越的。單純每級政府，控制取向的改革或許可以滿足現階段的治理需求。但是，至少存在這樣一種在政府間下沉的專項資金，即項目預算中的補助支出，即使控制做得非常完美了，也只是做好了基礎工作，政治家和公眾仍然關注它是否有效實現了政策目標。良好的分配效率和支出結果是非常重要的，這是由它肩負的政策使命決定的。官僚預算中的項目支出也是如此，履行職能和落實政策的屬性決定了它也要追求支出結果。
根據筆者4年的參與式觀察，中國各級政府幾乎所有的財政支出績效評價和所謂的“績效預算”改革都是在專項資金的層面上開展的。專項資金既是支出部門的利益需要，也是預算權力零碎化的體現，更是政策分割的結果。專項資金包括用在本級政府的項目支出，還有轉移到下級政府的補助支出。專項資金是中國公共預算最薄弱卻又是最敏感的部分，相當一部分處于非正式預算制度中，亟須發展出一套規范、透明的資金分配程序和規則�？刂迫∠蛴兄诮鉀Q專項資金中的腐敗等機會主義行為，但是對于項目優先權的確定及提高落實各種政策的補助支出的績效，控制取向的改革顯然是無能為力的，吸收新績效預算的合理成分無疑是一個好的選擇。
�。ㄒ唬┮肟冃畔⒏纳茖ｍ椯Y金分配效率
以建設和諧社會為標志，中國公共政策由經濟政策轉向社會政策（第43頁）。改革開放初期，中國各階層基本都從改革中受益。隨著改革開放的推進，經濟社會差距急劇擴大，出現了部分受益、部分受損的局面。改革能否成功持續，取決于中國能否建立一個再分配機制，補償市場經濟中的低收入者，使改革開放的成果能夠為民所享（第197頁）。社會政策恰好承擔了這一功能，它能夠去“商品化”，使“個人不必仰賴市場而能維持其生活”（第39頁）。經濟政策向社會政策的轉型能否成功，取決于政策是否引導預算分配。也就是說，社會政策需要進行支出結構的調整，將資金轉向教育、醫療、住房、社會保障等社會政策領域（第66頁）。調整支出結構的方法之一足增量預算，保持既定支出不變或者有很小的變化，政府用新增預算收入來滿足社會政策的支出要求，從而實現支出結構的漸進變化。預算資源是稀缺的，預算機制總會拒絕某些預算請求而接受另外一些。在基數加增長的預算模式下，各支出部門都希望從新增預算中謀取更高的增長比例。即使是這種最大限度減少政治沖突的增量預算策略，也面臨著如何拒絕大量預算要求的問題。引入績效信息是一個可行的選擇。無論是事前的項目績效評審、績效目標管理，還是事后的財政支出績效評價，它們都減少了政治家、預算機構和支出部門之間的信息不對稱，奪回了和支出部門進行討價還價的信息優勢。
社會支出需要龐大的資金支持，即使中國每年有大量的增量收入，傳統增量預算也難以用年度預算新增額滿足如此巨大的支出。當金融危機導致經濟下滑時，可能要“將資源從舊有的優先項目轉移到新的優先項目”。即取消某些專項資金，將之轉移到經濟社會發展急需的項目上。從已經分配了預算的人手中奪取資源，這必然會引起政治沖突，受益人或單位會調動一切力量來保護他們的既得利益，預算過程會面臨很高的交易費用。但是，迫于社會矛盾的壓力，政治家和預算機構必須尋找交易費用最小化的預算治理結構，既合理地拒絕部門的預算要求，又可以使政治沖突最小化。如果財政部門和支出部門把績效作為預算編制的重點，兩者之間的矛盾就會大大減少。國際上流行的新績效預算為中國預算改革提供了新的治理機制，它使得預算機構更有理由拒絕某些績效評審不好的預算請求，或者削減現有績效很差的項目，改善項目優先權。在支出部門和單位層面，績效信息有助于支出部門和單位之間的討價還價（第135-138頁），約束支出部門預算最大化的沖動。以廣東省本級為例，2005年財政支出績效評價后，提請省政府撤消了一個績效差劣的專項資金項目，2006年預算請款減少30多億元。
以上所述是預算在專項資金項目間的分配，專項資金項目一旦建立，尤其是用于全國、全省范圍內執行政策，還需要進行二次分配。二次分配權往往掌握在分管領導手中，或者主管部門的手中，當然，財政部門也會參與一些專項資金的二次分配。在這些專項資金的二次分配中，往往缺乏正式的分配程序和規則，非正式制度占主導地位。在省一級，通常有近20位領導具有政策制定的權力．并建立了“省長專項”為他們制定的政策提供資金。從資源配置的角度看，這些專項資金存在分配效率問題：(1)資金分配的隨意性非常大。(2)很難對資金進行統籌安排。(3)資金在預算年度之初一般都沒有落實到具體的項目，而由分管領導在預算年度中隨時在政策領地內分配�！笆￠L專項”之外，部門為執行政策或完成職能任務也建立了很多專項資金，需要二次分配的專項資金也需要提高分配效率。如何建立正式制度提高專項資金的二次分配效率？建立事前的績效評價程序和規則，根據績效評價的結果改善分配效率是一個可行的選擇。這里特別值得一提的是廣東省的財政專項資金競爭性分配改革。2008年由省委書記倡導，廣東省引入專家評審程序對各市競標產業轉移競爭性扶持資金的方案進行績效評價，根據評分現場決定優勝者。這次經驗向全省范圍內的專項資金分配推廣，不少專項資金項目已經建立了公開、透明、擇優的分配程序和原則。發展結果導向的新績效預算改革，中國的政治家、人大、預算機構、支出部門試圖在績效方面構建共識，根據績效信息增強預算決策過程的理性和科學性，提高分配效率。
�。ǘ╅_展績效管理提高專項資金運作效率
專項資金運作效率低下表現在兩個方面，一是行政事業單位不講成本效益，二是財政支出進度偏慢。
長期以來，我國對各級政府勤政廉潔及每年都為群眾辦哪些實事給予了高度關注，但對政府的“辦事成本”是否“經濟”、“節約”卻關注較少。一些部門和領導干部往往為追求社會效益和政治效益，甚至為追求“政績”僅注重完成行政任務，忽略所需的成本投入[2j-（第422頁）。部門和單位把大量時間和精力放在爭項目、爭資金上，在資金使用上缺乏績效觀念和責任意識，財政給多少錢就花多少錢，不計成本，不講效益，存在權責脫節、責任不明、損失浪費等弊端，并由此導致了財政支出規模的不斷擴大和財政資金使用效益的持續滑坡（第18-23頁）。
近年來地方專項資金支出進度緩慢，普遍出現了錢花不出去的現象。錢花不出去絕不是因為政府收入太多，而是多方面因素復雜作用的結果。其中很重要的一個因素是部門重預算分配，輕預算執行。一些部門在編報預算階段沒有充分做好項目預算與下年度項目實施計劃的銜接工作，項目的申報、評審、立項和相關管理制度的修訂、完善等各項前期準備不夠充分，以致預算下達后不能盡快組織實施（第657頁）。某些項目占用大量資金，支出進度緩慢，年終結轉金額過大，既造成預算資金的低效和浪費，也延誤了相關政策目標的實現。
績效評價帶來了支出部門觀念上的變化。以前財政部門將資金分配給支出部門，它認為自己的任務就完成了�，F在，財政部門對支出進行“追蹤問效”，要求支出部門報告“錢花出去了，效果怎么樣”。經過幾年的績效評價，各部門逐步樹立了績效觀念和責任意識，對財政資金進行“追蹤問效”逐步成為大家的共識[28]（第93-98頁）�？冃гu價在一定程度上扭轉了部門單位亂要錢、亂花錢的不良風氣，減少和防止了盲目請款、無效支出及盲目支出等行為發生（第20頁）。在某市績效預算改革中，績效差的支出部門有了壓力，在項目計劃、實施、管理方面積極回應績效評價結果，著手解決項目支出進度緩慢的問題。一些部門的管理人員告訴績效評價處官員：“原來我們的項目等到預算批下來再動，往往來不及完成�，F在，等到項目預算批下來的時候，我們已經做完（項目準備）百分之七八十了�！蓖ㄟ^財政支出績效評價，項目單位加強了管理，理順了內部關系，表現出了強烈的責任意識和改進意愿。一些部門則針對財政部門提出的審核意見提出了整改，積極回應項目管理中出現問題。還有一些部門設計了自己的績效評價指標，用于二級預算單位的績效管理（第2228頁）。通過新績效預算改革，政治家、人大、財政部門、支出部門乃至公眾都開始關注支出績效，給予支出部門改善結果和效率的壓力。
四、討論與結論
從歷史角度分析預算改革，無論是�？藢γ绹A算改革各階段的劃分，還是凱登(Caiden)對西方國家預算史的劃分（第43-58頁），這些預算改革理論都有一個非常隱蔽的假定，那就是用中央政府的預算改革來替代整個國家的預算改革，忽視國家內部復雜的情況。�？说念A算改革理論直接對美國聯邦政府20世紀初到60年代的預算發展史進行分析，凱登的預算模式理論分析了歷史上西方各國的預算發展特征，也沒有討論國家內部的情況。
但是，中國與眾不同。一方面它從誕生之日起就是一個龐大的利維坦，另一方面它經歷了從計劃經濟向市場經濟的轉型。1949年中國建立了一個龐大的自產國家，盡管收入生產的效率不高，但是具有很強的財政汲取能力。在支出方面，計劃是資源配置的主要工具，預算不過是計劃的一個組成部分。1978年以后中國開始進行市場經濟改革，這極大地提高了生產能力。但是，中央汲取能力反而下降了。從國家汲取能力的角度，王紹光指出中央要集中財政收入，建設一個強有力的民主國家（第30頁）。該文為1994年分稅制改革提供了理論支持，并成為作者已知文獻中唯一從國家結構角度討論預算改革的文獻。盡管國家內部關系對于預算收入改革有著如此重要的影響，但是在支出方面并沒有得到應有的重視。本文從支出方面著手，討論了中央和地方關系對于預算改革的影響，決策自主權和財政分權導致徹底的預算控制是不適當的，并且為績效預算提供了適合的條件。
�？说念A算改革理論和凱登的預算模式理論只能解釋中國預算改革的歷史定位問題，而不能處理預算改革中國家內部關系的問題，尤其是中央和地方的預算關系。從機構預算類型的角度，敦利威劃分了四種預算類型，其中的項目預算非常有助于我們分析國家內部預算關系，尤其是中央部委和地方政府及其部門之間的預算關系。如果再考慮前文沒有分析的超項目預算，這實際上打破了地方預算獨立性的假設，指出存在中央和地方之間的預算關系，并且要考慮中央和地方預算關系對中國預算改革所產生的影響。這種影響就是在財政分權條件下，中央難以控制地方的支出過程，控制結果是比較現實的選擇。
對于中國這樣的大國，預算改革不但要處理一級政權內人大和政府、政府和部門間的預算關系，還必須要處理中央和地方的預算關系。只有處理好中央和地方在收支方面的預算關系，才能夠真正全面協調地提高國家的治理能力。在現階段，控制取向的預算改革在中國不但是必要的，而且是不可逾越的。中國各級政府需要加強對支出部門的外部控制和內部控制，尤其是基層政府。但是，由于多級政府的存在，需要針對項目預算發展新績效預算，提高這部分資金的分配效率和運作效率。某種程度上講，控制取向和結果導向是中國預算改革一個硬幣的兩個面�？刂剖穷A算的基礎職能，只有控制內在化為一種職業習慣，新績效預算才會既是高效的，也是風險最小化的。新績效預算是控制取向的預算體系的發展，是國家治理能力提升的表現�？刂迫∠虻念A算改革和結果導向的預算改革在中國并存，這是因為它們分別針對了預算和國家治理的不同部分。當然，這兩種預算改革在中國各地并不是涇渭分明，如官僚預算，它就介于控制取向的預算改革和新績效預算改革之間。各地針對官僚預算具有不同的改革方式，這模糊了我們對中國公共預算改革方向的認識。
中國的績效預算改革是財政部門主導的，績效預算可能是財政部門推動預算改革的策略。近年來財政改革措施非常頻繁，正如某財政官員所言，財政（部門）能改的都改了。但是，預算改革本質上是政治改革，是一種權力結構的變化。財政部門已經集中了不少財政分配權力，這遭到了其他支出部門的反彈。如果它進一步控制各個部門的運作，必然會引起部門的強烈反對。因此，控制結果，從財政支出績效評價著手而不是控制過程，就成為財政部門推動預算改革的選擇。最終，這樣的選擇走向了績效預算。
從安德魯斯的研究看，中國預算改革的二重性似乎在第三世界國家具有共性。也就是說，泰國等第三世界國家也在一方面加強預算控制，另一方面進行績效預算改革。這給予我們某種啟示，第三世界國家的預算改革可能并不遵循演化的規律，把績效預算和控制取向的預算改革對立起來可能是錯誤的。中國的績效預算改革受國家結構的影響，其他國家的績效預算改革可能也會如此。安德魯斯認為績效預算改革會受到“其他因素”的影響，加上我們這里發現的預算類型和政府結構因素，績效預算改革的影響因素可能是非常復雜的，需要我們從更豐富的層面去研究它。
中國公共預算改革令人困惑，它既是控制取向的，又是績效預算導向的，這似乎存在矛盾。本文對預算類型的投入產出分析表明，核心預算易于控制而項目預算則與績效緊密聯系�？刂迫∠虻念A算改革是不夠的，績效預算是針對專項資金發展起來的預算治理結構，改善了專項資金的分配效率和運作效率。從根本上講，是國家的內部結構影響了中國公共預算的改革方向。本文的研究從國家內部關系著手分析預算改革，與歷史角度的研究相得益彰，一起豐富了對預算改革的認識。當然，該角度的研究只是一種初步的嘗試，還需要進一步做全面深入的考察。
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