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預算過程：從漸進主義到間斷式平衡
預算過程：從漸進主義到間斷式平衡於莉
[摘要]由于沒有明確非漸進性變化在預算過程中的存在及其發生機制，漸進預算理論被認為可能無法對預算過程做出完整描述和解釋。間斷平衡理論從漸進預算理論面臨的這一挑戰中找到了自己的理論使命，即建構一個可以同時對預算過程穩定的漸進性與偶爾的重大變遷加以描述和解釋的理論框架。以注意力為驅動、議程設置為基礎、結合了政治制度與有限理性決策的間斷平衡理論給公共預算研究注入了新鮮血液。
[關鍵詞]預算過程；漸進預算理論；間斷平衡理論
[中圖分類號]D01[文獻標識碼]A
盡管漸進主義已是一個被廣泛接受和運用的概念，但還是有許多學者不斷提出批評，在公共預算研究領域中尤為如是。甚至在獲得普遍認可的描述性研究層面上，漸進預算理論都面臨著挑戰。這一挑戰主要來自于對這樣一個經驗事實的觀察：預算過程中既有讓人們習以為常的漸進變化，也包括了一些偶有發生的重大變遷。其實，漸進預算理論的支持者并不是沒有意識到預算過程中非漸進性的存在，但當其糾結于“自圓其說”時，“非漸進性”的事實顯然難以激發理論自覺。這暗示了新的理論使命，建構一個可以同時對預算過程穩定的漸進性與偶爾的重大變遷加以描述和解釋的理論框架，間斷平衡理論體現了這樣一種努力嘗試。
一、“非漸進性”在漸進主義中的缺失
作為對理性決策模式的批判，林德布羅姆在20世紀50年代將漸進調試模式引入有關決策過程的描述性研究和解釋性研究中�！昂鞈丁�(muddlingthrough)的漸進主義，不僅有助于呈現一個更為豐富生動的決策過程，而且很重要的是，它給予了有限資源、有限理性和有限認知下的人類抉擇行為一種理性的解釋和尊重。到了60年代，漸進主義已經成為與理性主義分庭抗禮之重要決策理論。除了林德布羅姆、達爾等人以外，瓦爾達沃夫斯基等人在公共預算領域的研究工作也大大推動了漸進主義作為一種描述性和解釋性工具的影響力。與此同時，漸進預算理論也使公共預算的理論建構有了突破性的進展，并成為公共預算研究中占據主導地位長達30多年之久的理論流派（第152頁）。
漸進預算理論認為，預算的做出也是漸進而非全面的。瓦爾達沃夫斯基敏銳地捕捉到，預算過程缺少對目標和政策的深思熟慮，以及對備選方案的搜索（第139頁）。預算過程總是圍繞著加強參與者的角色和期望而建立，預算參與者的特定角色導向降低了公共預算對信息、時間和分析能力的要求。這使得支出機構決不會在每個預算年度里根據現有項目的價值和替代項目的價值來積極地評估所有的方案。相反的，支出機構的預算要求都是建立在上一年的預算基礎之上，并特別關注邊際上的增加和減少（第15頁）。這種簡單的、非分析性策略根植于預算既有規則和討價還價的過程中，它巧妙地保證了財政資源分配的決策在橫向層面上的相對獨立性，從而使預算中由競爭所導致的沖突可以被最小化，(行政管理論文 )進而保證了預算過程的穩定性n（第859頁）。
在將漸進主義邏輯運用到公共預算研究的過程中，瓦爾達沃夫斯基采用了和林德布羅姆相同的做法，漸進主義不僅被用于描述和解釋討價還價的預算決策過程，同時也被用于描述和解釋由這樣一種預算決策過程而導致的漸進預算結果。換言之，漸進主義不僅是一種用來界定決策制定特征的方法，而且也是用來描述和解釋預算產出特點的方法（第61頁）。雖然辨別漸進主義這兩種內涵或方法并非難事，但作為一種描述和解釋性工具，漸進主義的張力在很大程度上恰恰是來源于上述兩種方法使用時的結合。它們自我強化式的互證，使得漸進預算理論在決定發現什么以及得出什么結論方面顯得更加游刃有余，進而促成漸進主義表現出在決策過程中的普適性和結果中的常態性。然而，對于漸進預算理論來說，這可能是一個危險的信號——當一個理論無論在什么時候都適合任何情況并且其證據也不存在被駁斥的可能性的時候，它就不再是一種理論，對于解釋甚至描述都不會有多大的作用了（第502頁）。
漸進主義確實好像解釋了預算過程中的大部分問題，但是對于那些并不常見的、打破漸進性的重大改變卻顯得躲躲閃閃。事實上，對公共預算一般經驗事實的回顧不難發現，無論是邊際的或者漸進的預算變化，還是大規模的預算變化，甚至偶爾雪崩式的劇變，在現實中都是存在的。即便在短期內，預算產生的一系列結果也不能被簡單地描述為“漸進性的”。重大的變化依然可以在整體穩定的框架內發生（第503頁）。從這些方面而言，漸進預算理論可能確實無法對現實發生的情況做出完整描述（第4頁）。
其實，漸進主義的支持者并不是沒有意識到預算過程中非漸進性的存在，然而，當焦點集中在明顯的規律性問題時，一些重要的變化就有可能變得模糊不清（第503頁），甚至借助操作化定義或通過從一種分析跳到另一種分析的方式，將非漸進性故意回避掉和處理掉（第61頁）。
在林德布羅姆早期與羅伯特·達爾合著的《政治、經濟和社會福利)-書中，就已經提出，漸進主義方法可能產生小漸進，也可能產生大漸進（第82頁）。但是，對于何謂大漸進，卻并沒有給予明確的回答�；蛟S，循著大漸進的思路，漸進決策理論有可能將公共政策領域中那些已經發生以及未來可能將要發生的重大變遷納入自己的理論視野。
與林德布羅姆不同，瓦爾達沃夫斯基一開始就將漸進主義設定在了“邊際上的增加或減少”，這顯然只能歸于“小漸進”。但是，對瓦爾達沃夫斯基和芬諾早期研究數據的再解讀，貝勒和寇納(BaileyandO-Connor，1975)發現他們對漸進增長范圍的界定過于寬泛——瓦爾達沃夫斯基和芬諾對漸進性增長和非漸進性增長的分界點分別定在30%和20%的標準上（第62頁），這使得一些非漸進性預算結果很容易地就被貼上漸進性的標簽。
當漸進預算理論從“描述性漸進主義”提升至被莫蘭德(Moreland，1975)稱為“分析性漸進主義”層面時，即利用回歸方程對預算過程進行數學分析時，非漸進性問題也沒有得到更為謹慎的對待。戴維斯等人(Davis，DempsterandWildavsky，1966)通過對美國56個支出部門在1946年至1963年間預算情況的實證研究發現，漸進預算模型只能解釋撥款決議中的86%。而對于無法解釋的那部分則被定義為“其他確定性系統的隨機沖擊”，或由“干擾”及“特殊環境”導致的結果（第531頁）。幾年以后，針對上述問題有了一些簡單的結論：由特定政治、經濟和社會事件所導致的隨機和非經常性因素會對漸進預算過程產生影響，它表明預算過程會對經濟和社會需求做出反應，在壓力積淀到一定程度之后，就會發生突然的變化（第421頁）。盡管如此，漸進主義者還是錯過了完善漸進預算理論的機會，因為他們的興趣點和焦點依然固執地停留在對漸進主義的維護上。
顯然，預算結果存在更為寬泛的變化范圍，比漸進主義者所描述的范圍要寬泛得多。因此，有必要將“非漸進性”加入到對預算過程的描述和解釋中，這并非意味著要完全推翻漸進主義，而是希望發展出一套平衡的理論，既能說明預算的穩定性又能說明預算的變化機制（第509頁）。間斷平衡理論體現了這樣一種努力嘗試。
一、強調突變與漸變的“間斷平衡論”
源自古生物學領域的間斷平衡理論(EldridgeandCould,1972)，最早是為了批判性發展達爾文的“漸變論”進化學說而提出的。建立在突變與漸變辯證統一基礎上的“間斷平衡論”認為，生物的進化過程并非像達爾文所言是一個緩慢的連續漸變積累的過程，而是一種在長期處于停滯或平衡狀態中夾雜著短期、爆發性的大規模滅絕和替代的過程。90年代初期，鮑勃加特納和瓊斯(BaumgartnerandJones，1993)借用了“間斷式平衡”概念，將其引入公共政策與預算研究中，用以描述與解釋兼具漸進性和非漸進性特征的政策過程。他們相信“間斷式平衡”才是對政策過程的全景式真實而簡單的寫照：穩定狀態與重大的變遷都是政策過程的要素，通常該過程是由一種穩定和漸進主義的邏輯所驅動，但是偶爾也會出現不同于過去的重大變遷。大多數政策領域的特點是停滯、穩定而非危機和重大改變，但是政策危機和重大改變也時而會發生。（第105頁）。
90年代中期，瓊斯等人(Jones．BaumgartnerandTrue1995,1996，1998)通過對美國二戰以后至90年代中期聯邦政府預算的考察，為間斷平衡理論尋找到經驗證據支持。研究發現，預算變化是呈尖峰分布而非正態分布。后者與漸進主義的持續動態調整假設是相一致的，其中的變化是平穩而持續的。而尖峰分布表明，在預算時問序列里確實存在大量極微小的變化以及較少的中等程度變化，但顯著的大規模變化則比原來描述得要多。同時，研究也發現無論分析單位是機構或整個政府，預算項目或支出功能類別，都可以從中觀察到微變與劇變同時存在的現象。
間斷平衡理論在描述性研究層面上所取得的進展為拓展有關預算政策變遷的討論提供了基礎。接下來要解決的重要問題就是，如何同時解釋預算過程中存在的穩定的停滯狀態與間斷變化的發生。間斷平衡理論將預算決策過程放在政治制度和有限理性決策的雙重基礎之上，以注意力和議程設置為突破口來加以解讀。
只集中在漸進主義變化的做法，使得早期行為決策理論不重視大規模變遷的經驗證據，也使得有限理性決策制定走進了理論的死胡同（第164貞）。在瓊斯(Jones．1994)將“注意力瓶頸”——人類決策時必須連續分次處理認知信息——引入之后，有限理性決策成為重大和微小變遷的共同基礎。對注意力給予關注直接導致對跨期選擇(intertemporaJchoice)的聚焦(LowensteinandElster1990)，即關于人們如何隨著時間的推移而進行選擇(行政管理論文 )（第145頁）。
通常對預算決策的描述和分析都是建立在資源的稀缺性這一基本共識上的，然而，由于過度關注財政資源稀缺性的問題．人們很少會將注意力與稀缺性聯系起來。事實上，注意力也是一種稀缺的資源。通常而言，注意力一次只能被投入到一項活動之中。無論是個人還是組織，其決策在很大程度上都是受注意力的配置方式決定的（第18頁）。決策者對問題優先順序的排列就是通過分配注意力的方式來實現的，當然．解決方案的選擇也同樣受到注意力配置結果的影響（第205頁）。不僅如此，決策變化也同注意力有關。間斷平衡理論沒有接受傳統的關于偏好與決策的基本假設，而是相信，面對多維的偏好與不斷變化的決策情景，注意力才是回答決策變化（尤其是指那些同一決策主體作出逆轉性或替代性選擇的現象）的正確答案。決策過程中，偏好被個人對決策情景的解讀所激活，偏好和決策情景的結合產生了選擇。政治中的決策情景總是在變化．因此選擇也總是在轉變，但是人們的偏好并不總是處于變化之中。換言之，是由于決策情景的變化導致對根本偏好的注意力發生了變化，并進而導致選擇的變化。瓊斯稱之為時序政治選擇(temporalpoliticalchoice)的悖論：即使選擇已經發生了變化，偏好仍然保持不變。同時，也是非常重要的是，相對于穩定的偏好來說，對根本偏好的注意力可在短時間內發生急速的轉變，這也就解釋了為何會出現決策者在一段時間內做出明顯不一致的決策了（第5-10頁）。間斷平衡理論對政策間斷發生的解釋就是基于上述基本假設。
政治注意力對政策的影響將體現在政策議程設置上，并進而反映在預算支出上。決定哪些議題被提上議程以及處于何種位置的過程是競爭性的，特別是在常常擁擠的政治環境下。議題吸引注意力的關鍵是對問題的界定（第241頁）。對問題的界定將影響到決策者以及其他行動者對問題的看法，并進而影響到這一問題是否被關注以及如何被解決。從這個角度而言，對于預算參與者來說，預算過程可能不是問題，“問題”才是問題。
對問題的界定只是議程設置“故事”的一部分，另一部分需要講述的是政治系統如何辨識問題從而決定分配給某些問題更多的注意力。間斷平衡理論運用并拓展了西蒙(Simon．1957，1977，1983，1985)關于個人和組織決策中并行和串行過程的概念，以及雷福德(Redford，1969)關于子系統政治和宏觀政治區分的理論主張，對跨期政策議程的變化進行了剖析。
就像個人決策過程一樣，任何一個政治系統都不可能同時處理其面臨的所有問題，政策子系統的并行處理過程與宏觀政治制度的串行處理過程為此問題的解決提供了一種有效機制。通常，對政治議題的討論是被分散到一系列以議題為導向的政策子系統當中，這些子系統可能是由單一利益主導的，也可能處于若干利益競爭之中；可能隨著時間的推移而分崩離析，也可能從其他政策子系統中獨立出來。諸如鐵三角、議題網絡即是此類。子系統為政治系統并行處理同時發生的許多問題提供了一種可能的機制（第158頁）。子系統政治是平衡的政治、調適的政治，也是帶來政策過程漸進變化特征的政治。尤其是當子系統被單一利益主導從而致使政策壟斷出現時。政策壟斷有明確的議題領域并有相對明確的政策圖景——特征刻畫與理解政策的方式——支撐，從而可以幫助子系統有效地減輕變遷的壓力。因此，間斷平衡理論將其視為一個負向消極反饋過程。
但是子系統政策壟斷可以建構，也可能崩潰。當外在沖突升級而子系統又未能容納并化解此沖突，廣泛的政治動員會促使問題被重新界定，既有政策圖景與議題管轄地將受到爭議，新的參與者同時也是現狀改變者會加入進來，這時子系統政策壟斷就將面臨崩潰，政策過程就會出現不穩定狀態，這為大的間斷改變創造了機會。因為子系統并行處理過程將中斷，宏觀政治的串行處理過程——以一次一個或最多一次幾個問題加以連續處理——將會使那些被“點燃”的議題提升至較高層次的政策議程�！爱斠粋�政策到了宏觀政治制度的串行處理過程之際，它便處于改變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度關注的環境之中�！保ǖ�185頁）宏觀政治是間斷的政治，是包含競爭性政策圖景、政治操縱的政治，也是將帶來大規模變遷的政治。間斷平衡理論將宏觀政治過程視為一個正向反饋過程，正向反饋加劇了變革的沖動，它克服了慣性打破了原有狀態（第162頁）。
預算決策過程是在政治制度之下完成的，對決策過程間斷式平衡特征的解讀離不開制度這一分析基礎。子系統政治表明，通過結構化決策情景，制度有助于將注意力聚焦于一個有限范圍的備選方案中，使決策制定呈現“路徑依賴”，進而保證政策過程的穩定性。與此同時，間斷平衡理論認為，等級制度會導致間斷在不同層級的傳遞過程中出現不對等。行政首長和議會都可以立刻將自上而下的預算變化傳遞到許多部門和機構。相比較之下，自下而上的間斷變化則沒有那么容易向上傳遞，這主要是由于子系統內并行處理過程的孤立性阻礙了子系統間的溢出效應。因此，等級組織底層比頂部更容易產生間斷（第167頁）。
三、間斷平衡論面臨的挑戰
由于確認了非漸進性變化在預算過程中的存在及其意義，間斷平衡理論比漸進預算理論走得更遠，而以注意力為驅動、議程設置為基礎的理論建構又使得對公共預算的考察與認知決策、政策過程研究更緊密地聯系在一起。間斷平衡理論顯然給公共預算研究注入了新鮮血液，但其在理論建構上所面臨的挑戰也是顯而易見的。
直到21世紀初，間斷平衡理論在解釋性研究層面與理論模型建構方面都沒有太大的突破。間斷平衡模型的直覺是建立在對巨變與微變的觀察基礎上，預算變化分布的假設檢驗中所獲得的經驗性證據支持了這一直覺，但是對于為什么可以觀察到此種模式卻沒有給出明確的解釋，而這種模式本身卻悄然成為了理論依據（第146頁）。早期研究過于偏重對間斷平衡理論描述性預測的可信度的確認，而無暇顧及對間斷式平衡的決策變遷背后因果機制的深度探究。鮑勃加特納和瓊斯的早期研究(1993)曾提出諸如正負反饋過程的相互作用等幾種可能有效機制，瓊斯等人的研究(1998)也曾表明諸如政黨、經濟和民意這樣的對抗性假設并不能全然解釋預算決策的間斷，但間斷平衡理論模型并沒在此基礎上取得更實質性進展。許多變量并未明確，既有變量與間斷式平衡決策過程間的關系也并非完全清晰，且難以量化操作。在已展開的實證研究中，經驗數據的非線性、非正態性、相互依存性和高度聚集性意味著清晰的因果關系鏈和準確的預測只有在某些時期的某些案例中才能夠行得通。更為重要的是，已取得的理論成果既不能預測間斷出現的時間和產生的結果，也無法在特定政策議題上做出明確指向的預測（第179頁）。2003年，喬丹以及瓊斯等人(Jones，SulkinandLarsen．2003)的研究開創了一個轉折點。
在將間斷平衡理論拓展到地方政府預算的研究中，喬丹開始嘗試著回答哪些決策過程更有可能經歷間斷并推測間斷的頻率。在對不同預算功能和政策類型加以比較之后，喬丹發現：具有分配功能的預算支出類別通常相對穩定、間斷頻率較低，而服務于地方經濟發展以及需要從更高層級政府獲得大量資金支持的預算支出類別更容易產生重大變化，而且會在優先權排序中經歷更為頻繁的變化。這一結果與上述各類預算決策過程所包含的政治環境不無關系（第345，357頁）。喬丹對不同特征的預算決策過程所進行的比較研究表明，在間斷平衡框架內通過子樣本比較來進行假設檢驗是可行的。
瓊斯等人的研究則提供了另外一條假設檢驗路徑，通過引入“體制性摩擦(institutionalfriction)”這一核心概念來解析導致組織決策制定過程具有間斷式平衡特征的因素。該研究指出，政治制度將諸如變更的偏好、新的參與者、新信息或者對己有用的信息的突然關注這樣一些形式的投入轉化為政策產出的過程是有成本的。瓊斯等人提煉出了四個方面的成本，分別是信息成本、認知成本、決策成本和交易成本。當政治制度增加了投入轉化成產出這一過程的成本時，體制性摩擦就會增加。所有的組織都不同程度地包含有體制性摩擦。政治制度的“摩擦”不會產生一致的“僵局(gridlock)”，而是會導致長期的停滯與巨大的政策間斷（第151，152，154頁）。體制性摩擦理論將間斷式平衡的討論與相對成熟的交易費用、組織決策制定和有限理性研究聯系起來，這為間斷平衡理論框架的建構提供了堅實的基礎。但是也必須看到，沿著政策過程路線對組織過程的排序并沒有很好地與體制性摩擦聯系起來，同時，在沒有整合各摩擦要素并對其如何影響決策加以模型化之前，很多分析依然只能泛泛而論。是什么導致交易成本的增加、是什么導致信息成本的降低、各種成本之間是如何互相作用又如何被取舍的、特定成本間是否存在非線性相互作用，等等，都是理論發展所必須進一步予以認真回答的問題（第142，146頁）。
在間斷式平衡決策變遷因果機制研究上所取得的進展，推動了間斷平衡理論框架在比較研究中的運用——“間斷平衡理論假設對不同國家政府產出的研究將會呈現出某些共性，這些共性與復雜社會環境下人類認知的局限性有關，并且將會比任何可能的制度性差異顯得更為突出”（第604頁）。它彰顯了該理論更為雄心勃勃的目標。
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