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《可再生能源開發利用促進法》對中國能源改革的意義
「內容摘要」能源是國民經濟和社會發展的重要戰略物資，中國要實現可持續發展的能源戰略，必須實現能源發展方式的轉型，即，能源供應要從簡單的滿足經濟發展的需求轉向保障需求與環境效益并重�？稍偕茉词侵袊趯鹘y礦物能源和核能進行利弊分析之后，作為第三種新型替代能源的選擇�！犊稍偕茉撮_發利用促進法》（草案建議稿）的出臺，將中國能源戰略、政策以法律形式加以確認，標志著中國能源結構改革進入新的階段，對促進可再生能源開發利用具有重要意義。
「關鍵詞」可再生能源，能源戰略，能源立法，改革
一、中國能源立法的新舉措
“可再生能源開發利用促進法國際研討會”于2004年5月14－17日在北京全國人大會議中心召開，這次會議的中心議題是就我國《可再生能源開發利用促進法》（草案建議稿）的起草背景、涉及的國際經驗等立法相關問題展開討論分析，對政府建議稿進一步修改，加以完善（參見全國人大會議中心編制：《可再生能源開發利用促進法國際研討會會議說明》。）。
在2003年10月15日召開的《可再生能源開發利用促進法》（草案建議建議稿）起草第一次工作會議上，“可再生能源開發利用促進法”就被列入全國人大2003年立法計劃，委托國家發改委起草。起草小組及下設的顧問專家組和專題研究組于2003年12月上旬完成建議稿的第一征求意見稿初稿，2004年6月向人大環資委遞交建議稿，2004年底前提交送審稿，2005年完成立法程序。
《可再生能源開發利用促進法》的制定是我國能源發展史上的重大舉措，人大常委會調整了五年立法規劃的項目優先順序，加快了立法調研節奏以確保該法提前制定。為什么一部能源立法引起如此的重視，發展可再生能源對中國再生能源開發利用具有怎樣的意義？
二、略顯疲態礦物能源
人類利用可再生能源的實踐很早以前就開始了，比如使用風磨、水車、水磨等利用風能和水能推動的生產勞動工具。進入工業化生產時代，人類對礦物能源的利用超過了可再生能源，尤其是兩次工業革命大大地推動了人類對于化石燃料的開發和利用，兩次能源轉變確定了目前世界的能源供應結構。
第一次能源轉變改變了人類長期以來依靠自然能和人畜力來獲取熱、光和動力的作法-以煤炭為燃料的蒸氣機出現后，到1920年煤炭占世界商品能源的87％，基本取代了非礦物質能源。第二次工業革命帶來的電能和內燃機同時開啟了第二次能源轉變的序幕，石油自1859年起登上世界能源的舞臺（這里是以1859年美國人在賓夕法尼亞州打出世界第一口21米深的油井為近代石油工業的開始的標記。），大約經歷了100年，到1959年世界石油消費比重提高到50％（1920年為20％），而煤炭消費的比重降至48％，石油、天然氣成為全球的主導能源。（朱成章：《世界能源的未來》，載《中國電力》2003年第9期。）
21世紀正處在第三次能源大轉變時期，一般認為1973年中東危機觸發的第一次世界石油危機，可作為第三次能源大轉變的起始點，這次石油危機不僅嚴重地影響了當時世界經濟的發展，也使人們對21世紀世界能源供應預測蒙上了悲觀的陰影-認為“石油將在三、四十年內告罄，天然氣也只能維持60年左右”。（朱成章：《世界能源的未來》，載《中國電力》2003年第9期。）然而，雖然對礦物能源的消費有增長的趨勢，然而這種增長卻是緩慢的（根據國際能源署（IEA）最近出版的《世界能源展望》（2002年版），它對世界能源需求預測至2030年。世界一次能源的需求量2000年為9179Mtoe（下均同），到2030年增加到15 267 Mtoe，增長66.33%；世界終端能源消費量2000年為6032Mtoe，到2030年增加到10080Mtoe，增長67.11%.）。到今天為止，20世紀70年代預計的世界資源短缺并沒有出現。隨著技術和經濟的發展，能源資源的基礎還將不斷擴大。由于礦物能源儲存量（常規及非常規）的新發現，以及對它們的可采性做出的廣泛的評估，都認為21世紀經濟發展不會受到能源資源短缺的限制。礦物燃料的儲量達到13000億噸，而礦物燃料的總資源量達到50000億噸，至少供人類使用100年是不成問題的，在21世紀絕對資源量不會短缺。（WEC（World Fixity：_ Council）， IIASA（Inter-national Institute tl>i Applied SystemsAnalysis）。 Gloliail Energy Perspectives to2050 and Beyond.）有可能整個21世紀還是礦物能源為主的世紀，能源前景光明。
“意想不到的情況總會發生，你最好做好準備�！边@句由英國前首相撒切爾夫人提出的撒切爾定律反映了世界能源在短期不會出現供應危機的大前提下，一些國家在能源問題上已經未雨綢繆地積極尋找對策，推動本國能源生產和消費的轉型。這是因為經過多年的實踐，傳統的礦物能源在生產和消費中存在的諸多弊端暴露無遺：首先，礦物資源地理分布是不均衡的，導致能源需求和能源生產在地域上分布不一致，以石油為例，隨著時間推移，石油出口地區越來越集中在中東地區，而石油需求地區分布越來越廣泛，供應鏈也越來越長，很多發達國家（如美國）和發展中國家（如中國）每年都需要進口大量的石油。這種依賴進口的石油供應極易受政治、外交、軍事等因素的影響而受到限制，影響一國經濟發展和能源安全（以美國為例，1973年中東石油危機使美國的石油和燃氣價格全面上漲，能源價格平均增長了四倍。）。其次，在礦物能源的生產消費過程中不可避免地要排放有害物質，產生環境問題，人類長期使用礦物燃料已經對環境造成了嚴重的破壞。
所以，身處21世紀能源大轉變的十字路口，面對已經略顯疲態的礦物能源，各國必須做出抉擇，培育新的能源結構，開發出可以替代礦物能源的新型的能源-各國面臨兩個選擇：核能和可再生能源。
三、止步不前的核能
核電在20世紀80年代增長了140%；而在20世紀90年代卻停滯不前，從1990年的3.28億千瓦增加到2000年的3.48億千瓦，10年中只增加了2000萬千瓦，10年總增長率為6%.2001年核電裝機容量增加了300萬千瓦，總裝機容量超過3.5億千瓦。2001年僅有俄羅斯一座新的反應堆并網發電，使世界總的反應堆數量達到了436座。（蔡蕓：《21世紀：新能源的新世紀》，載《經濟工作導刊》2003年第4期。）2001年是第一次既無新的反應堆開始興建，也無反應堆被永久性地關閉的年份。2001年美國政府和核電工業部門開始談論“核電復興”。2001年5月17日，美國總統布什頒布新的美國核能政策，指出“應該發展清潔的、資源無限的核能”，能源政策提出“把擴大核能作為國家能源政策的重要組成部分，并提出促進核能復蘇和發展的一些具體政策”。（江紅：《小布什政府能源政策初探》，載《國際石油經濟》2001年第7期。）2001年1月底，俄羅
斯原子能部副部長尼克馬圖林說：“位于俄羅斯歐洲地區不久將面臨電能短缺危機，政府唯一的解決方案是修建新的核反應堆”。（熊本和：《世界核電的現狀和未來》，載《國防科技工業》2001年第4期。）為防止潛在的能源危機，俄羅斯計劃在2020年前修建40座核反應堆。但自“9.11”事件后，美國在已有的反應堆四周布置了武裝力量，給這種愿望潑了冷水。甚至國際原子能機構也認為，保護核電站免受空中襲擊幾乎是難以做到的。西歐大多數國家官方已停止新核電的發展工作，比利時重申其關閉核電站計劃，德國政府和核電產業部門已正式達成協議，逐步關閉現有的反應堆。瑞典因不能獲得替代電力而推遲了2003年關閉一座核電站的計劃。在日本，由于青森縣地方的反對，計劃中的一座核電站“暫時停建”，日本正興建的核電站有4座，還有2座處于興建前的安全審查中。包括阿根廷、巴西、印度和羅馬尼亞等國都在繼續討論重新開始擱置核電計劃書訂購新的核電設備，但所有討論都沒有一項開工計劃。在“9.11”事件后，確實許多國家都在重新評價核電發展問題。中國目前雖然核能發電較先進國家仍有較大差距，（西歐150座核電廠所生產的電力占該地區電力供應的30%，北美118座反應堆提供了美國20%、加拿大12%的電力供應。中國發展核電起步于20世紀80年代，目前我國核電的運行機組已發展到7臺，裝機容量540萬千瓦，在建4臺機組，2005年前投產使用，屆時核電總裝機容量將達870萬千瓦，占全國總發電量的3%左右。）但考慮到核能建設需要相對安定的國際政治局勢作為保障，在恐怖主義陰影不散的今天，核能對于中國不是最安全的選擇。
四、充滿生機的可再生能源
可再生能源是傳統煤炭、石油、天然氣等化石類不可再生燃料的對稱，是指在自然界中可以不斷再生，就像風，是可以永續利用，取之不盡、用之不竭的資源。它對環境無害或危害極小，而且資源分布廣泛，適宜就地開發利用，它主要包括太陽能、風能、水能、生物質能、地熱能和海洋能等。（按照國際上通行的分類，可再生能源分為三類：大中型水電；傳統生物質能；新可再生能源。新可再生能源包括太陽能、風能、現代生物質能（指沼氣、氣化、乙醇、生物質能發電等）、地熱、太陽能、小水電。這里的“可再生能源”，指的就是其中的“新可再生能源�！保�
可再生能源與礦物能源相比，優勢是顯而易見的：首先，雖然礦物能源的儲量可以保證人類未來一段時間的需要，但是其總量不會增加，用一點少一點，而可再生能源只要開發利用合理，就能保證持續的能源供應。其次，就儲量而言，可再生能源分布廣泛，資源量巨大。全球每年技術上可獲取的生物質能源的資源潛力相當于65億噸標準煤，相當于2001年世界能源消費量的50％，全球陸地風能資源總量約為53萬億千瓦時，相當于2002年全球發電量的2倍，加上海上可利用風能資源，全球風能資源總量超過200萬億千瓦時。太陽能是地球上分布最廣泛的可再生能源，每年陸地上太陽輻射能量約為27萬億噸標準煤，是目前世界能源消費總量的2000多倍。（李俊峰、王仲穎、梁志鵬、時景麗：《我國未來可再生能源開發利用的戰略思考》，載《中國能源》2004年第3 期。）水能資源蘊藏量大，是目前能大規模開發、經濟地提供電力的可再生能源，全世界技術上可開發的水能資源約15萬億千瓦時。另外還有大量的潮汐能、波浪能等海洋能資源。第三，可再生能源是清潔的能源，生產消費過程中很少或基本不產生礦物燃料生產消費過程中引發的環境問題。
可再生能源相對于礦物能源雖然起步較晚，但是發展迅速�？稍偕茉蠢梅矫娈斍爸饕性陲L力發電和太陽能光伏電池方面，近幾年都以年增長30%以上的速度向前發展。風能是世界上利用率增長最快的一種能源，2001年底，世界風力發電裝機容量達到2480萬千瓦，比上一年增加37%，目前每年所增加的風力發電裝機容量已達到全世界水力發電每年所增加的容量，是2001年核電所增加容量的4倍。目前歐洲擁有世界風力發電容量的70%以上，主要是由于強有力的法律支持，促使風力發電在德國、西班牙和丹麥的大發展。德國2001年增加風力發電裝機260萬千瓦，總裝機容量達870萬千瓦，占世界風力發電容量的1/3，目前風力發電提供的電力占德國電力的3.5%，政府已宣布到2025年將這個比例提高到25%，同時逐步取消核電產業，目前核電占德國電力的30%.西班牙已成為歐洲第二風力發電大國，2001年增加110萬千瓦，總容量達334萬千瓦，風力發電估計占電力總量的3%.2001年美國重新恢復了風能大國的地位，所增加的風力發電容量為170萬千瓦，但還落后于德國，屈居世界第2位。（可再生能源開發利用促進法國際研討會會議文件之四：《可再生能源立法歐洲考察報告》。）
20世紀90年代以來，太陽能電池的應用也迅速增加。據對制造廠商的調查，直接將陽光轉換成電力的光伏（PV）電池的產量在2001年超過了39萬千瓦。太陽能電池以36%的年增長率增長，使2001年成為增長率在30%以上的連續第4年。目前世界上所安裝的140萬千瓦的光伏電池，相當于一座大型燃煤電站的規模，其發電量不是全世界發電量的1%.但如果按目前這么快的速度持續增長，在今后30年內光伏電池將成為全世界的重要電源。（國家發改委能源局可再生能源和農村電力處：《國際可再生能源發展現狀和趨勢》，載《中國創業投資與高科技》2004年第1期。）
五、可再生能源在西方發達國家的發展概況
可再生能源在西方發達國家中得到了極高的重視，發展非常迅速，而且不同國家在發展可再生能源時根據各自的能源狀況，選擇了適應本國情況的發展戰略和政策。美國領土面積廣闊、能源儲備豐富，但中東石油危機迫使美國政府不得不對美國國家能源安全給予高度重視，主要是采取措施改變能源結構，促使能源供應多元化。聯邦政府把發展可再生能源直接納入國家發展計劃，建立了綜合的聯邦能源計劃，來應對當時和今后的能源供應問題，包括研究開發、鼓勵私人投資、信息傳播和市場激勵等措施。澳大利亞發展可再生能源的推動力主要源于環境保護。首先，與美國不同，澳大利亞國內煤炭資源異常豐富，能源安全并不是政府發展可再生能源的主要動因，而保護生態環境才是澳大利亞政府大力發展可再生能源的出發點：二是提高高峰用電的供應量；可再生能源已經成為歐洲大多數國家能源多元化的戰略選擇，為此歐洲大多數國家已經和正在制定新的可再生能源發展目標，一般是“到2010年達到10％，2020年達到20％，2050年達到50%以上，使可再生能源逐步發展成為替代能源，而不是補充能源”。（可再生能源開發利用促進法國際研討會會議文件之四：《可再生能源立法歐洲考察報告》。）同時，近十年的發展經驗表明，這些目標是可以實現的。例如，西班牙、德國等已經超額完成了預期的目標。實現這些目標既可解決能源不足的壓力和約束，減少能源進口依賴，也可消除環境污染造成的政治影響和經濟壓力，調整能源布局、結構，保證能源安全，同時形成可再生能源的高科技技術和新型產業，擴大就業，尤其重要的是可以在國際舞臺上打“綠色能源”的政治牌，取得一石幾鳥的效果。
可再生能源的快速發展反映了以上幾個國家能源政策的改變，能源政策要靠法律法規的形式予以確立和鞏固。具體分析各國在制定有關可再生能源法律法規方面，有幾個立法基本點和目標：一是改善環境，應對氣候變化的挑戰，如澳大利亞，而歐盟成員國還要完成歐盟指令給各國規定的提高可再生能源電力消費的比例，如德國、西班牙和英國；二是減少對進口能源的依賴，調整能源結構，促進國家的能源安全，如美國；三是推進相關產業和技術的發展。
六、發展可再生能源對中國的重要意義
從世界社會經濟發展的歷史和現狀看，能源問題已成為社會經濟發展中一個具有戰略意義的問題。能源的消耗水平，已成為衡量一個國家國民經濟發展和人民生活水平的重要標志。中國要實現本國的能源安全、實現可持續發展必須考慮制定符合本國能源狀況的能源戰略和政策，并且以法律法規形式加以確立。我國《可再生能源開發利用促進法》（政府建議稿）中提出了針對我國能源問題的立法基本點和目標，對促進我國可再生能源開發利用有著重要意義：
1、發展可再生能源可以改變我國礦物能源儲量不足、能源結構不合理、能源分布不均衡的現狀。
截至1996年底，我國煤炭可采儲量約為1145億噸，按1996年我國煤炭產量14億噸計，儲采比為82，即煤炭還可開采82年。我國石油可采儲量大約為22億噸，儲采比為14.我國天然氣剩余可采儲量約為7000億立方米，儲采比為35.（《中國能源問題與可持續發展》（PDF版），載中國21世紀議程管理中心網（www.acca21.org.cn）。）據英國石油公司編制的《世界能源統計評論》（1998年6月）報道認為：以煤炭為主的少數國家，其煤炭儲采比很高，波蘭為209，南非為225，印度為212；年煤炭產量比較大的國家，其煤炭儲采比也很高，美國244，澳大利亞327，加拿大110，巴西在500以上。從上述數據對比來看，我國能源資源儲量是有限的。特別是優質石油能源資源短缺，是我國能源供應最突出的問題。（世界2001年石油、天然氣和煤炭的產量和消費量最大的10個國家中，中國石油產量占世界第7位，而石油消費量占第3位-引自BP Statistical Review of World Energy June 2002.）
長期以來，中國的經濟發展是以以煤炭、石油為主的傳統礦物能源為保障的，七十年代以來，煤炭占我國一次能源消費的75％左右，目前仍高達66％左右，（資料來源于國家發展計劃委員會宏觀研究院網（www.amr.gov.cn）。）這種能源結構特點，在全世界是很少有的，以煤炭為主的能源結構導致能源利用率低，經濟效益低下。
我國煤炭資源的64％集中在華北地區，水電資源約70％集中在西南地區，而能源消費地區主要分布在東部經濟較發達地區，因而，“北煤南運”、“西煤東運”、“西電東送”的不合理格局尚要長期存在，并使能源輸送環節中的建設投資增大，能源輸送損失增多。
相比而言，我國可再生能源資源豐富，分布廣，我國小水電資源的開發量為1.2億多千瓦，風力發電資源超過10億千瓦，生物質能資源超過6億多噸標準煤，太陽能資源在大多數地區可利用價值也非常高�？蓾M足發電、供氣、供熱、制取液體燃料等多種用途，可替代煤炭、石油、天然氣等多種能源，目前的開發利用量與其資源量相比還只是冰山一角。（可再生能源開發利用促進法國際研討會會議文件之二：《關于（政府建議稿）的編制說明》。）我國小水電、風力發電、太陽能熱水器已經是成熟技術，可較大規模地提供能源或代替化石能源，其它可再生能源也顯示出良好的發展前景。因此通過大力發展可再生能源，代替煤炭，彌補石油、天然氣的資源短缺，是我國長期能源發展戰略和近期能源結構調整的重要選擇。
2、可再生能源開發利用可以解決能源開發利用中引發的較嚴重的環境問題。
礦物能源的生產和消費是大氣污染物的主要來源，目前我國約90％的二氧化硫和氮氧化物排放來自能源生產和消費。二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、煙塵等大氣污染物造成的酸雨、呼吸道疾病等已經嚴重威脅地區經濟發展和人民生活健康。即使我國實現以能源消費翻一番來保證經濟翻兩番的目標，能源消費總量仍要增加15億噸標準煤。如果未能有效調整能源結構，煤炭消費量將增加約10多億噸標準煤，其所造成的環境污染和生態破壞的壓力是十分沉重的。特別是對山西、陜西、內蒙古等煤炭基地，環境污染和生態破壞本已十分嚴重，其帶來的環境威脅將更加嚴峻。因此，控制煤炭消費過快增長，提高天然氣、水電、核電、可再生能源在能源消費中的比例，是環境保護的必然選擇。
減排溫室氣體是全球環境保護和可持續發展一個重要問題。從長遠來看，我國需要通過降低化石能源在能源消費結構中的比例等措施，承擔與自己國際地位和經濟發展水平相適應的國際義務�？稍偕茉词菄H公認的清潔能源。因此，從減少氣候變化問題國際壓力的角度出發，我國也應加大可再生能源的開發利用速度。
3、發展可再生能源要有助于我國全面建設小康社會。
目前，我國8億多農村居民的50％，仍然依靠直接燃燒秸稈、薪柴等生物質能提供生活用能，不僅造成嚴重的室內污染，危害人體健康，影響生活質量，還造成植被破壞，威脅生態環境。全國還有約2萬個村，約800多萬戶、3000多萬人口沒有電力供應，遠離現代文明。同時，隨著部分地區農村經濟發展和收入水平的提高，農村生活用能中商品能源比例不斷上升，對化石能源需求加大，秸稈等廢棄物嚴重過剩，隨地焚燒，帶來了嚴重的環境污染。因此，解決偏遠地區居民基本電力供應，逐步實現農村居民生活用能的優質化和清潔化，逐步采用新技術開發利用可再生能源，特別是促進生物質能源的優質化利用，對農村建設小康社會、減輕常規能源供應的壓力，具有重要的現實意義。
4、發展可再生能源要開拓新的經濟增長領域。
開發利用可再生能源，主要是基于當地的人力和物力，對促進地區經濟發展具有重要意義，同時，快速發展的可再生能源產業也是一個新的經濟增長領域。目前，國際上太陽能光伏發電、風力發電的年增長速度達30％以上，我國太陽能熱水器的年增長速度也達到20％以上。發達國家和部分發展中國家已把發展可再生能源作為占領未來能源領域制高點的重要戰略。據歐盟預測，到2020年，歐洲僅風力發電就可帶來180萬個就業崗位，年市場額達750億歐元（約折合人民幣7200億元）。我國可再生能源的發展也將拉動制造業等行業的經濟增長，帶動農業生態建設，鞏固封山育林和退耕還林成果，促進就業和邊遠地區脫貧致富。
中國人民大學法學院·王歡
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