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中國銀行業改革開放歷程研究——基于發展路徑選擇的視角
中國銀行業改革開放歷程研究——基于發展路徑選擇的視角作者：呂祥勍（四川大學經濟學院，四川成都610064）
摘要：文章系統、全面地梳理了中國主要銀行業金融機構的改革發展歷程，并引入主流銀行業發展理論進行了實證分析。在此基礎上，總結了主要銀行業金融機構的發展路徑：即國有商業銀行的發展主要圍繞公司治理建設進行；股份制商業銀行采取了跨區域發展的發展路徑；地方金融機構隨著地方政府金融意識的轉變進行了試錯式發展；政郵機構隨著金融市場功能的演變而進行調整轉型；非銀行業金融機構主要隨著國家制度變遷進行發展演進。這些規律的總結和路徑的分析，對于中國銀行業下一步的統籌科學發展具有指導意義。
關鍵詞：中國銀行業；改革開放；發展路徑
中圖分類號：F830.2
文獻標志碼：A
文章編號：1008-5831(2010)03-0021-09
一、引言
傳統的銀行發展理論多側重于從某一方面研究銀行業的發展，但由于中國銀行業機構體系多元化、推動因素多樣化，單一理論難以系統、全面地解釋中國銀行業發展的種種邏輯。筆者通過對各類銀行業金融機構的實證分析認為，不同類型的銀行業金融機構具有不同的發展主導因素，研究中應該采用差別化的理論研究和分析范式，分門別類，有針對性地考察銀行業中各類銀行機構的發展路徑。
二、國有商業銀行改革——逐步完善現代金融企業公司治理
公司治理的核心問題是對于剩余索取權和控制權的制度性安排問題1。。銀行由于具有高負債經營、債權入主體多元化、業務活動的巨大外部性等特點，使得公司治理對于銀行業金融機構的發展具有重要作用。學術界對于國有銀行通過改善公司治理來推動改革的理論由來已久，其核心思想是推動國有銀行完善公司治理，建立產權結構、制衡機制和激勵機制等制度2。如王大用指出國有銀行改革效果并不顯著的原因在于體制未動，治標未治本，管理進步慢，并主張從改革國有銀行的治理結構下手，因為改革治理結構是改進治理的基礎；許小年認為國有商業銀行改革的核心任務是建立現代企業制度、完善法人治理結構，有了良好的治理結構，管理的改善、風險的控制只是技術問題。
實際上，國有商業銀行這30年的改革開放，正是圍繞公司治理這一核心命題，完成了從行政管理體制下的國家專業銀行到國家控股、境內外上市的大型股份制商業銀行的蛻變。從公司治理的角度考察，這一變革過程可以分為3個階段。
�。ㄒ唬﹪覍I銀行階段的公司治理（1979—1993年）
國家專業銀行在成立之初就在商業化改革方面開始進行一些探索，銀行具有了一定程度的經營管理權，業務交叉也開始出現。但國家專業銀行在內部管理上仍然實行行政性的管理體制，盡管銀行一定程度上擁有了自行融通和運作信貸資金的權力，但這一“權力”的行使只能在國家下達的信貸計劃這一“籠子”里行使，是否遵守和完成國家下達的信貸計劃，仍然是考察評價銀行和銀行管理者的關鍵，國有銀行還談不上市場化經營。因此，其公司治理實際上就是簡單的行政命令再執行的管理模式。
�。ǘ﹪歇氋Y商業銀行階段的公司治理(1994-2002年)
在這一時期，隨著《商業銀行法》賦予國有銀行市場化主體法律地位的確立以及政策性銀行成立使國有銀行政策性業務的分離，再加上國有銀行的專業分工逐漸淡化，使工、農、中、建4家銀行向市場化方向邁出了實質性的一步：一是加強內部管理和風險控制建設，正式取消國有商業銀行的貸款規模管理，實行資產負債比例管理。二是進一步強化統一法人管理，改革內部稽核體制，建立權責明確、激勵和約束相結合的內部管理體制。三是引入國際先進的貸款風險識別和管理理念，推行貸款5級分類試點。四是根據市場化原則積極推進機構管理改革，針對分支機構重疊、管理層次多、運行低效的狀況，進行機構改革和人員精簡。這些措施雖然在一定程度上推進了國有商業銀行的市場化進程，但總體上看，銀行經營管理還帶有濃厚的行政色彩，沒有真正的公司治理機制，與巴塞爾銀行公司治理準則相比差距明顯（表1）。
�。ㄈ﹪锌毓缮虡I銀行的公司治理（2003年至今）
嚴格意義上說，國有商業銀行在實施股份制改革之前，還不能稱之為具有現代市場環境意義下的公司治理。前一階段改革主要是在梳理內外部關系、引進先進管理技術以及處置不良資產的層面上進行的，并沒有觸及銀行管理體制（如產權結構、制衡機制的改革）這一深層次問題。對此，經過多年的反復論證和研究，2003年，國有獨資商業銀行股份制改革以更加徹底的市場化改革方式啟動。
1．圍繞公司治理制定股改戰略并出臺制度安排
國有商業銀行的股份制改造，明確了把國有獨資商業銀行改組為股份有限公司，并通過引進境內外戰略投資者幫助建立良好的公司治理和內控機制的戰略。同時，監管當局以公司治理改革為核心做出大量制度安排，如銀監會出臺了《國有商業銀行公司治理及相關監管指引》，并提出了涵蓋經營績效、資產質量、審慎運行3大方面的7項具體指標，為國有商業銀行公司治理改革確立了監測和評估的標桿。
2．完善公司治理構架
各家股改銀行建立了專業化、多元化的董事會，形成包含國家股權董事、管理層兼任的執行董事、戰略投資者派駐董事和獨立董事多種成分構成的董事會，并合理劃定職責邊界，協調好黨委會與“三會一層”的關系和分工，有效延續黨委會在公司治理中的作用。表2反映了目前工、建、中、交4大銀行董事會結構。
3．完善管理機制
股改后，四家銀行按照集約化、扁平化的原則和前、中、后臺分離的要求，積極推進系統內管理機制的改進工作，減少管理層級，精簡管理機構，改變過去“多級經營、多級管理”的分級經營機制，加強執行力的穿透性和報告路線的通暢性，并普遍引入了矩陣式管理模式（圖1）。
概言之，國有商業銀行的改革發展，主要圍繞現代金融企業公司治理的改進和完善，即“企業化改造一商業銀行轉型一股份制商業銀行改革”這一線索展開，并最終初步建立了符合中國國情的現代金融企業公司治理模式。
三、股份制商業銀行改革——逐步實現跨區域的增量改革發展
劉雪瑞認為，中國改革是增量改革，即在原有的計劃經濟體制內，讓市場機制在資產增量的配置上發揮作用，從而使增量部分不斷擴大，計劃經濟的存量比重逐步縮小，這在一定程度上減少了實施成本。特別對于具有一定后發優勢的股份制商業銀行，增量改革就是其應對國有銀行壟斷競爭，取得發展的必然選擇。由于市場上巨大的金融資源需求自發引致相應的供給結構并導致市場自發均衡，因此股份制商業銀行通過增量改革既可以避免存量改革的利益博弈成本，又可以漸進地滿足金融需求‘叫。董紅蕾也建議股份制商業銀行改革可以采取通過對增量品質的控制而漸進地改變存量品質的方式來進行。7-。事實上，股份制商業銀行，正是采用了增量改革發展的模式，通過跨區域發展戰略，不斷發展壯大。其跨區域發展的過程可以分為三個階段。
�。ㄒ唬┑谝浑A段：1986年到1998年是股份制商業銀行發展的初級階段
在成立之初，股份制銀行大多定位于服務地方經濟，（范文先生網收集整理www.annahuzar.com）發展模式主要以搶占大中型對公客戶為主。隨著自身實力的壯大和市場環境的發展，股份制商業銀行逐步打破了按行政區劃層層設置分支機構的傳統做法，結合經濟區域的劃分，按照市場原則和成本一效益原則設置機構，為跨區域發展奠定了基礎，并形成了在沿海、沿江、沿邊對外開放度大、貨幣化程度高的經濟中心城市的機構網絡。發展初期，股份制商業銀行的網點主要分布在珠江三角洲、長江三角洲、膠東半島和遼東半島等沿海地區。
�。ǘ┑诙A段：1998年到2003年是股份制商業銀行的快速發展期
隨著自身業務的快速膨脹，股份制銀行在當地的市場份額漸趨穩定，增長潛力有限；另一方面，國民經濟的快速增長，使得企業客戶呈現出較為明顯的集團化發展趨勢，要求銀行提供越來越多的跨區域金融服務。因此，各股份制商業銀行紛紛制定機構擴張戰略，加快網點布局速度，以突破瓶頸，實現更快更好的發展。如招行抓住上海浦東大開發的機遇，于1991年2月19日獲批成立了第一家外地分行上海分行，標志著招行走出深圳，走向全國。同時股份制商業銀行瞄準機遇，穩步展開了華東南經濟發達城市的機構布局。到20世紀末，基于西部大開發的發展戰略，股份制商業銀行在立足華東南的基礎上，又加快了機構網點向內陸地區的延伸，股份制商業銀行真正完成了從“區域性商業銀行”到“全國性商業銀行”的轉變。
�。ㄈ┑谌A段：2003年以來，股份制商業銀行隨同中國經濟一起進入到一個黃金發展時期
這一時期股份制商業銀行的壯大直接表現在增量的大幅提升上。特別是2003以后新成立了3家全國性的股份制商業銀行，即恒豐銀行、浙商銀行和渤海銀行，進一步壯大了股份制商業銀行的隊伍。這一時期，股份制商業不僅規模、市場占比和數量其提高，更主要的是其競爭力的形成和境外戰略投資者的引進。隨著股份制商業銀行在全國范圍內的網點布局和增量發展，其市場份額也在不斷地擴大，截止到2007年底，股份制商業銀行總資產的比例由10.71%上升到13.78%，復合增長率為19.62%：總負責比例由10.76%上升到13.94%，復合增長率為19.28%（圖2）。
股份制商業銀行的發展，主要在增量改革理論的指導下，按照跨區域發展的路線圖在進行，經歷了“區域內扎根一跨區域發展一引入戰投、提升競爭力”的發展路徑后，已經成為銀行業中一支不可忽視的重要力量。
四、地方金融機構改革——受控于地方金融意識變化的發展
從制度經濟學角度來看，轉軌中的經濟需要一種特殊的過渡金融制度安排。由于政府干預的特殊金融制度安排的存在，才為轉軌過程中的經濟提供足夠數量的低成本貨幣供給，一定程度上促進了地區金融改革。在地區金融發展過程中，中央政府和地方政府，作為委托人和代理人，一方面從最優激勵契約的角度講，其風險共擔契約可以產生巨大的激勵效應和資源配置效果；但另一方面，地方政府官員具有不同于中央政府的相對獨立目標，其政績最終要通過維持本地社會穩定，提高本地經濟發展水平來體現，因而要在體制改革中利用對“金融工具”的控制來實現上述目標。按照學術界的普遍看法，金融控制即是政府為有效并低成本地集中個人部門儲蓄為己所用，而對金融體系采取控制和壟斷性質的措施安排。在這種制度安排下，地方金融機構隨著地方政府經濟發展規劃和金融產業化意識的變化，經歷了曲折的發展過程。其中，城市商業銀行和農村信用社等地方法人金融機構的發展過程就是典型。
�。ㄒ唬┏鞘猩虡I銀行②的發展
20世紀80年代中期，隨著城市私營、個體經濟蓬勃興起，為其提供金融服務的城市信用社也迅速發展，但是，在地方政府的干預下，加之城信社自身風險意識、管控能力不足，在經營中背離了合作制原則，城市信用社實際上已辦成了地方性的小商業銀行，經營風險日益顯現和突出，保支付形勢嚴峻。為此城市信用社先后經過了3次清理整頓(1989-1991年、1992-1994年、1997-1998年)，并最終采取保留、改制、合并重組、收購、組建城市商業銀行和撤銷等6種分類進行了終極處置。
在城信社基礎上組建起來的城市商業銀行同樣受制于地方政府，特別是1996-1999年，在各地政府的強力推行下，一批位于地級市、資產質量較差、歷史包袱沉重的的城商行開業，對整體利潤水平產生了巨大的負面影響，雖然城商行的數量由18家增至88家，但稅前利潤卻從42.84億元銳減至0.66億元。為此，2000年人民銀行將全國城市商業銀行分為6類進行差別化監管和整頓。同時，隨著地方政府市場意識和金融產業意識的改善，加大了對城商行規范發展的支持力度，一些高風險的城市商業銀行通過資產置換、重組、政府注資以及相應的配套政策等多種方式來化解風險。截至2004年末，各級地方政府及股東為處置城市商業銀行歷史遺留包袱、解決不良資產問題累計彌補城市商業銀行財務虧損51.42億元，累計剝離不良資產71.73億元，累計置換不良資產235.12億元，投入的資產總額達358.27億元，表2反映了1996-2007年城市商業銀行的發展狀況。
�。ǘ┺r村信用社的發展
由于長期受計劃經濟體制的影響，農村金融形成了政府主導型的金融模式，農村信用社同時受中央銀行、各級政府的領導。1979年，中央確定農信社由中國農業銀行管理，但是農村信用社合作化運動發生扭曲，演變成集體化運動，并進而逐步轉變為國家銀行在農村的基層機構。1996年，國務院作出《關于農村金融體制改革的決定》，把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為人股社員服務的合作性金融組織，這實際上是要減少政府對信用社的干預，體現其“合作制”的特點。1998年到2002年，全國共減少農村信用社法人機構1萬多家，不良貸款比例由1999年的51.23%下降到2002年的36.92%。
2003年，按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，農村信用社新一輪改革啟動，其核心是產權制度改革。在保證人股社員利益、加強監管的前提下，充分調動了地方政府對農村金融支持的力度，各地根據農村經濟發展的情況，以及農村合作金融機構的不平衡性，分別進行不同產權形式的試點，探索形成了股份制、股份合作制、合作制等3種產權模式和農村合作銀行、農村商業銀行、統一法人、兩級法人體制等4種組織形式并存的農村合作金融產權結構，圖3反映了農村信用社法人機構的變化。
隨著現代金融意識的逐步養成，地方政府從早期單純控制“金融工具”轉向積極打造地區金融產業。地方金融機構正是在這樣的意識轉變和力量推動下進行了試錯式的發展，并最終走上了可持續發展的道路。
五、政郵機構、資產管理公司的改革——適應金融結構和功能調整的轉型
市場經濟國家的發展歷程表明，隨著經濟的發展，金融資產的規模會不斷擴大，金融相關比例(FIR)會不斷提高。與上述過程相伴隨的是金融機構本身的結構變遷，即銀行類金融機構在資產總額中的比例會趨于下降，其他非銀行金融機構的比重顯著提高。1969年，戈德史密斯發表了《金融結構與金融發展》，創立了金融結構理論，對金融結構演變過程中其他銀行金融機構的發展規律進行了詳盡的分析。在此基礎上，博迪和默頓于20世紀90年代中期提出了基于金融體系基本功能來分析和觀察金融體系的新方法——功能觀點，強調相對于金融機構和組織形式，金融體系的基本功能具有相對的穩定性，它很少隨時間和地域的變化而改變；而競爭會導致金融機構的結構變化，向更有效的金融系統演進，于是政策性銀行、資產管理公司、郵政儲蓄機構便應運而生，并不斷轉型調整，以實現不斷演進的金融體系的功能。
�。ㄒ唬┱咝糟y行的轉型
政策性金融在中國的發展由來已久，是中國計劃經濟時代的一種主要金融制度安排，也是適應當時金融市場發展程度的必然選擇。但在改革開放初期，政策性金融任務由4大國有專業銀行承擔。I994年3-11月，國家開發銀行、中國進出口銀行、農業發展銀行先后成立，實現了政策性金融和商業性金融的分離。但是隨著中國經濟和金融環境發生變化，政策性銀行作為財政補充功能的歷史使命已基本結束，特別是近年來隨著中國經濟的發展，財政逐漸有能力替代政策性銀行部分工作。此外，國內對資本利用的手段和技術都發生了很大變化，商業性資金已經能夠較容易較安全地進入過去需要政策性金融大力支持的領域。因此，金融市場的結構性變化和功能性改變，都要求政策性銀行改革。對此，為適應金融市場發展需要，提高金融業的競爭力和對經濟的支持力度，國家開始啟動了政策性銀行的轉型工作。2008年12月16日，國家開發銀行有限公司掛牌，政策性銀行商業化轉型取得重大進展。
�。ǘ┵Y產管理公司的轉型
1999年4-10月，華融、長城、東方、信達4家資產管理公司先后成立，并于當年和2004年2次分別從4大國有商業銀行和國家開發銀行剝離了13939億元不良貸款、13171億元④不良資產。隨后4家資產管理公司通過協議轉讓、招標、打包、債務重組、債轉股、發行上市等方式，以及發展金融產品創新和上市公司重組等其他市場化手段，積極處置不良資產（表3）。但是隨著原有歷史使命的完成和存續期的臨近，資產管理公司原有的金融功能逐步改變，特別是2006年底，4家金融資產管理公司均完成國家下達的政策性不良資產處置回收考核目標后，市場的競爭促使資產管理公司開始探索向商業化金融企業轉型。在此情況下，國家果斷開始嘗試給予資產管理公司新的制度安排。2004年3月，財政部發布《資產管理公司目標考核責任制方案》，允許資產管理公司使用自有資金進行投資，開展商業化委托資產處置業務，并利用自有資金商業化收購、經營、管理和處置不良資產。這為資產管理公司的商業化轉型提供了重要的政策支持。
�。ㄈ┼]政銀行的成立
郵政儲蓄發展初期，與郵政業務混合經營，儲蓄資金全額轉存人民銀行。通過這種制度安排，郵政儲蓄起到了匯集資金，在城鄉經濟建設和金融服務方面發揮著重要作用，有效填補了中國農村金融服務空白問題。但是，隨著中國金融經濟體制改革的不斷深化，農村金融市場的結構已經發生了變化，而郵政儲蓄與郵政混合經營管理體制與金融專業化經營管理的矛盾日益突出，也制約了其金融功能的有效發揮。由于郵政儲蓄依附郵政企業，維系目前作為簡單吸存機構的經營體制，不僅無法建立有效的儲蓄資金返哺農村的機制和渠道，不能從根本上解決郵政儲蓄分流農村資金問題，反而加重了從農村“抽血”的問題，削弱了其服務“三農”、支持農村經濟發展的作用。2005年8月I9日，國務院正式出臺《郵政體制改革方案》，明確提出要按照金融體制改革的方向，積極完善條件，加快成立郵政儲蓄銀行。2007年3月20日，中國郵政儲蓄銀行總行正式掛牌營業。
政策性銀行、資產管理公司、郵政儲蓄機構，是一定金融市場結構和環境下的產物，其發展定位、業務范圍和職能作用隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和金融市場功能需求的演變而不斷變化和調整，并逐漸步入了商業化轉型之路。
六、非銀行業金融機構⑤的改革——在金融創新與制度變遷下發展
根據戴維斯、諾思的研究，雖然制度長期來看是不斷發展變化的，但從短時期來看則處于相對穩定的“制度均衡”狀態。但是這種均衡往往會因為經濟中利益主體對“潛在利潤”⑥的追逐行為而打破。實際上，在非銀行業金融機構發展過程中，打破“制度均衡”的誘因，正是金融創新，并形成了相應的制度變遷。林毅夫依據變遷主體的不同，將制度變遷分為誘致型制度變遷和強制型制度變遷。而作為制度供給的最大主體，國家或政府就是通過強制型制度變遷，一方面使其“經濟人”的福利和效用最大化，實現帕累托最優；另一方面促進市場效率的提高，進而提高競爭力。因此，對于以信托公司為代表的非銀行業金融機構，正是隨著制度變遷下創新與管制不斷博弈，從而完成了機構發展變化的歷史進程。
1979年10月9日，中國第一家信托投資公司——中國國際信托投資公司（集團）成立，揭開了信托業發展的序幕。當時，企業實行利潤留成，財政實行“分灶吃飯”，企業持有的自有資金、企業主管部門和地方政府持有的預算外資金等增加，產生了資金管理需求；加之，各專業銀行在存貸款利率、貸款規模、貸款對象等方面都不同程度地受到計劃體制的限制，而信托投資公司的業務在傳統信貸體制下具有一定的創新意義，能有限度地突破這些限制。各地方和部門出于本地經濟和本行業發展的需要，紛紛籌建信托投資公司，因此信托公司當時發展很快，資產規模增加迅猛。但是市場結構和功能的不完善，導致資金所有權集中于政府，企業和個人持有財富并未達到需要專業機構管理的程度，信托業務的發展基礎薄弱。長期以來，信托投資公司雖有信托之名，卻無信托之實，信托業的金融創新變成了對制度安排的規避。因此，從1982年到1993年，國家對信托公司進行了4次全國性清理整頓。
20世紀90年代以來，中國正處在由計劃經濟向市場經濟轉軌的關鍵時期。信托投資公司作為金融業改革開放的試驗田，在不斷進行創新的同時也承擔了巨大的改革成本。特別是隨著1992年以來國內新一輪宏觀經濟發展步伐的加快，信托投資公司機構數量繼續上升，業務的發展創新被簡單打政策“擦邊球”所取代，違章拆借、違規經營現象抬頭。為規范信托行業，國家于1999年對信托公司進行了第五次清理整頓。清理后，信托投資公司的總數減少到218家，后來進一步撤并重組，經重新登記僅剩下60多家。此時的信托業，由于制度的缺陷，已經完全跟不上市場的發展變化，直到2007年銀監會修訂并重新頒布了《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》，為信托業的發展提供了明確的制度規范，才使信托業開始了全面復蘇，使其金融創新逐步走上正軌。截至2007年12月31日，全國正常經營的54家信托公司固有資產總額819億元，比2006年增長20010；管理的信托資產余額9621.9億元，比2006年增長166%；54家信托公司共實現利潤137.6億元，是2006年的3.45倍(圖4)。
以信托公司為代表的非銀行金融機構，在不斷變化的制度安排下，在金融創新與金融管制的交替中逐步發展壯大，歷經整頓和制度變化。隨著市場經濟體系的逐步完善，其自我糾錯能力得以強化，功能定位也日漸清晰。
七、結語
綜上所述，改革開放30年來，中國銀行業已經發生了脫胎換骨的變化。各類銀行業金融機構由于其特有的金融屬性和政策背景，依托自身在金融結構中的功能定位和在市場競爭中的比較優勢，隨著制度變遷和各方力量的推動，形成了獨具特色的發展路徑。對這些發展路徑的研究，對于中國銀行業下一步發展具有指導意義。尤其在當前美國次貸危機引發的全球金融風暴下，投資銀行模式的失敗和金融控股混業經營的不足，使銀行業的發展模式和路徑選擇更值得認真分析和研究。因此，中國銀行業要在全面梳理回顧歷史、認真總結經驗的基礎上，吸取次貸危機的教訓，結合各類機構的路徑選擇，做到3個統籌兼顧：即國內競爭和跨境發展的統籌兼顧，自身特點和外部環境的統籌兼顧，市場力量和行政主導的統籌兼顧，認真研究中國銀行業下一步發展的戰略模式，切實提升中國銀行業的競爭實力和金融服務能力。
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