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農村合作金融：經理人員的選擇權與激勵問題
隨著國家清理整頓農村“兩會一部”、國有商業銀行部分機構從農村市場退出，農村信用社在農村經濟發展中的作用日益突出。本文從分析農村信用社經理人員的產生、監督和激勵問題入手，來對現行農村信用合作制度的弊端進行分析，并為此提出相應的政策建議。農村合作金融制度建設的所有權與控制權安排的全部理論假設在于：農村信用社由農民等額股入組成，一人一股一票，經理人員由農民按人數而不是一般股份公司意義上的股權數選舉產生，并由農民對其實施監督。這樣，信用社及其經理人員的經營行為必須符合廣大農民的利益，符合農村經濟發展的利益，符合農業部門的利益，最終符合國家利益。在邏輯演繹上，從農民利益一直到國家利益基本不存在沖突，但在整個理論假設的第一個環節，即信用社能夠真正“由農民選舉產生并受農民監督”是不成立的，從而導致了此后一系列貌似順理成章的推導都失去了必然前提。
本文認為，理想的合作金融制度的確要求按會員而不是按股權選舉經營者，以避免在許多一般股份制企業出現的經營權被少數大股東控制，從而危害小股東、外部債權人利益的情形。然而，我國的農村合作金融實踐證明，一人一股一票的所有權安排不僅沒有從制度上保證經理人員的最優選擇，反而導致了嚴重的外部人—內部人雙重控制問題。
二、事前信息非對稱與經理人員的選擇權問題
規范的信用合作制度下，經理人員是由信用社入股社員民主選舉產生的。入股社員一般是通過對經理人員的選擇，來實現自己的利益取向，比如，股本收益回報、按規定獲得貸款等等。作為被選舉產生的經理人員，只有努力給予社員以較好的業績方能繼續任職。這對于發揮經理人員的工作積極性是十分有益的。
而在我國現實信用合作制度下，經理人員的選舉產生并不是由全體入股的社員選舉產生，而是由內部人員選舉。其基本的操作方法是：由上級確定信用社經理人員的候選人，基層信用社選舉代表，再由代表對候選人進行投票，選舉縣農村信用聯社經理，最后人民銀行對所選舉產生的經理人員進行任職資格審查，通過后，即可擔任經理。經理人員的這種產生方式具有一系列難以克服的弊端。
首先，上級確定信用社經理候選人導致農民作為股東與候選人之間存在信息非對稱。盡管就每一戶農民而言，所入股的資金并不多，有的都只有幾元錢，但每一股都應該擁有收益分配權、財產控制權和對代理人的選擇權。但目前我們的這種經理人員的產生方式，使經理的決定權與農民的選擇在事實上脫節，于是出現這樣一種“選擇權移位”問題：候選人是否當選與農民的選擇無關。這是因為，既然是上級勸定候選人，則不能保證農民對候改選人的實際經營能力有充分了解，這就存在事前的信息非對稱、于是造成農民選也無奈、不選也無奈的尷尬局面。這樣的制度安排只能造成“有經營才能的人成為經理是偶然的、不具備金融管理能力的人竊取經理職位是必然的“畸形現象”。
其次，導致了外部人控制現象，股東利益得不到保障。既然經理由上級提名，則為上級服務比為農民服務顯然要重要得多。這是因為，來自上級的提名約束是硬的，而來自農民的選舉權約束是軟的。于是，信用社在經營上往往更傾向于為地方行政服務，而不是為社員服務。只有滿足上級需要，才能保證在今后的選舉中繼續被提名，也才能保證繼續把持經理職位。因此，在信用社經營中出現了非常有趣的“外部人控制”現象�；谟驳奶崦�，上級很容易通過信用社完成地方行政意圖，信用社經理成為上級的工具，而不是農民實現合作融資的協調人。
第三，現有代表制度存在技術性缺陷，經理人員的產生往往受制其它非正常因素。單純就某一縣(市)農村信用社來說，員工數量并不多，一般在幾百人左右，相對于幾千、上萬的社員股民而言，已經是—個相對少數。由于目前對經理人員的選擇往往是通過代表制的形式選舉產生，代表通常是基層信用社的主任，縣(市)聯社機關的工作人員、以及少數的基層員工，代表一般只有幾十人，是利益高度相關者，尋租成本很低。參選人員往往只需付出較小的成本，比如，游說，許諾或者給予經濟上的資助，就可以很容易獲選。從代表本人來說，信用社能否取好的業績并不一定會構成其股票的主要動機，因為業績好壞對自身利益影響不會很大，而選舉能否給投票者帶來直接好處就成為股票的決定因素，目前部門負責人及基層信用社主任由經理(聯社主任)任免制度無疑會進一步強化投票者的這種動機。這種“投李報桃”選舉制度可使尋租成本降到最低，被選舉的往往不是有經營管理才能的人，而最有可能犧牲股東利益的人。選舉的有效性無疑值得懷疑。
三、事后信息非對稱與經理人員的激勵問題
在規范的農村信用合作制度模式下，對經理人員的監督由社員來完成。這種互助生產形式與德姆塞茨、阿爾奇安所提出的“團隊”是有明顯區別的。因為大多數社員并不直接參與信用社的工作和管理中來，只是享受其提供的服務和利益分配。在重大決策上參與選擇。這種區別使得其監督成本相對較高，主要是由于事后信息不對稱，社員很難了解信用社的實際經營情況，需要社員努力從各方面搜集信息。問題是，由于每個社員只有一股，在表決時也只有一票，較高的成本往往使得其不愿意花費代價來行使監督職能，存在著“搭便車”的現象，即總是希望別人來對信用社經理人員和經營行為實施監督，到后來，就沒有人來對信用社的經理人員和經營行為實施監督。同時，我們知道，監督也需要一定的知識，農民由于知識相對貧乏，即使其有權監督，也大多數難以發揮其監督職能。這是合作制度自身難以克服的弊端。
實際上，從農村信用社的股權分配來說，由于一人一股，則只有一投票權，我們可以把信用社的全體員工隊伍看作是一個合伙團隊，誰也沒有絕對的發言權和控制權。但是，在一個團隊中面臨的最大問題是如何監督團隊成員的勞動，有些團隊成員可能會偷懶，由于勞動的不可計量特性，相互間共同監督是很困難的，很難對成員的勞動付出做出準確的評價。按照德姆塞茨和阿爾奇安的理論，在團隊中必須選舉出一個人來對整個團隊成員的勞動進行監督。從當前農村信用社的實際監督安排看，來自農民的內部監督是軟弱無力的，事實上的監督主要通過人民銀行的現場與非現場監管來完成。但是，由于人民銀行與農民在根本利益上的差異，前者注重金融風險控制，后者注重自身融資和農村經濟發展，因此，很難指望兩者在激勵目標和操作手段上存在完全共通性。
我們認為，內部監督是關鍵。一方面，有效的內部監督可以降低外部監督(人民銀行)成本。畢竟，農民顯然不希望自身所有的信用社面臨金融風險，只有在良好運作的基礎上，才談得上為農民提供完備的金融服務。因此，人民銀行的監管目標對農民來說是下限；反過來說，良好的內部監督必然降低外部監督的工作量；而外部監督卻未必盡然保證內部監督的效率。
我們知道，一方面，由于農民只有入股權，沒有控制權和投票權，其實際上沒有任何監督權，另一方面，從產權結構來看，由于國家所占的比重很低，從理論上講，無權對農村信用社經營行為實施監督。1996年農村信用社從農業銀行分離出來交由當地人民銀行管理以后，政府幾次發文，要求各級不能對農村信用社的人、財、物進行干預，這樣，農村信用社的監督實際上已經出現了“真空”，成為了一個自由天地。而正是這幾年，農村信用社無論是資產質量，還是財務經營狀況，均較以前年度有明顯的下降。這當然跟農村經濟形勢以及全國整個的宏觀經濟形勢有關，也與前些年度累積下來一些金融風險有關，但我們不能不說，與我們對農村信用社的監督出現“真空”有關。
目前有一種提法，即在各縣農村信用聯社的基礎上，投資入股，成立省級農村信用聯社，然后再成立中國農村信用社合作社總社之類的機構，這種機構組織體系對于增加農村信用社的資金調度能力和抗風險能力是極為有用的，同時，也有助于對縣級及其以下農襯信用社的經營行為和經理人員實施監督。與目前比，是一種進步。但僅有這種組織體系還遠遠不夠，關鍵問題是不能解決外部人控制和缺乏內部監督的問題。只不過是把經營者的選擇權交給了更高級的“上級”，把各單一信用社的風險捆綁處理，在規模上提高抗風險能力，治標而未治本。另外，要求省級聯社對紛繁復雜的縣級農村信用社實施有效監督是困難的，可能還會進一步降低縱向監督的效率。
在缺乏內部監督的情形下，內部人控制幾乎是必然出現的，從我國農村信用社經營實際情況看，經理人員利用職位，以損害農民利益為自己謀利益是不罕見的。
我們的看法是，應該設計一種模式，使代理人的個人效用函數與企業的效用函數一致，形成激勵相容。正反兩方面的激勵安排都是必要的。正向安排是使信用社經理的收入與效益掛鉤；反向安排是公開招聘信用社經理，對出現嚴重違反農民利益的經營者，農民應具備聯合罷免權。
四、結論及政策建議
農村信用合作社這一互助組織在產權結構上具有明顯的不同于其它企業的特征，即一人一股一票，這種產權結構盡管在一定時期、一定的區域能夠有效發揮作用，但是，隨著農村經濟的不斷發展和現代企業制度的建立，已經日益顯示出了其弊端。從經理人員的選擇來看，選舉規則和選舉程序的不同，會導致不同的選舉結果。同時，這種制度對于經理人員的監督和激勵也是極為不利的。由于對經理人員的監督需要付出一定的成本，要有一定的知識，平均化的股權結構易于使得股東“搭便車”，導致監督空洞化。
目前我國的農村信用合作制度與規范的合作制度相比還存在較大的差距，最主要的問題是農民社員股東沒有收益分配權、決策權和對經理人員的選擇權。因而，使得其在實踐過程當中，出現一系列更為嚴重的問題。包括外部人—內部人控制問題、監督失控問題等等。使得農村信用社在管理上存在的問題比國有商業銀行還要多。因此，我們建議：
1．將農村信用社改合作制為村民委員會控股的股份制。入股資金可用村集體提留，也可以由農民入股，組成控股會，再由控股會對信用社入股。在控股比例上，應打破平均化的傾向，在要求每一個村集體都應該有入股資金的基礎上，著力培養大股東。這種做法有幾個方面的好處：一是解決廣大農民缺乏監督知識、無力承擔監督職能的問題。二是解決農民由于股金投入少，監督成本高而存在的“搭便車”問題，防止產生監督“真空”，可以因此全面提高監督效率。三是可以有效防止單純由社會資金入股，重視股本效益而忽視對農業投入的情況。因為村民委員會所本身是村民選舉產生，具有廣泛的民主性，能夠代表廣大農民的利益，由其代理行使對信用社的控制權主和表決權，可以使農村信用社根殖于農村、農業和農民。四是有助于全面解決目前嚴重農村信用社存在的內部人控制問題。五是全面解決農村信用合作一人一股一票選舉制度所產生的弊端，防止選舉失效。
2．繼續深化農村信用社體制改革。以縣級農村信用聯社為重點，建立鄉、縣、省三級管理體制。由各村民委員會對鄉鎮農村信用社入股，按股權比例選舉產生鄉鎮農村信用社董事會；再由各鄉鎮農村信用社對縣級農村信用社入股，組成縣級農村信用聯社，選舉產生縣級農村信用社董事會，由董事會聘任總經理；總經理提名鄉鎮信用社經理，再由鄉鎮農村信用社董事會決定任命；在縣級聯社成立監事會；各縣級農村信用社再投資入股，組建省級農村信用社聯社。省級農村信用聯社的主要功能在于為各縣(市)信用社調度、融通資金，防止出現支付危機；傳達落實國家的產業政策，制訂區域內的農村信用社發展政策；協調與政府各部門、各縣(市)農村信用社之間的關系。在中央可以成立一個農村信用社行業管理辦公室，主要負責政策制訂。
3．建立對經理人員的激勵機制。將經理人員的工資收入同經營業績全面掛鉤，實行經營風險抵押。對于超過預期收益部分。按一定比例對經理人員進行獎勵。對經理人員實行期權制度，以促使其經營行為的持續性和長期性。
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