浦東新區勞動關系的發展趨勢及對策研究
隨著國有企業改革的深入進行，中小企業的蓬勃發展，外資企業的大量涌入，新區的勞動關系日趨多樣化、復雜化，新問題、新矛盾層出不窮。而隨著我國加入世界貿易組織，國內貿易政策的逐步統一，新區原有的開發開放的政策優勢將逐步喪失。我們已經看到，與周邊地區相比較，新區的土地和勞動力成本已不具優勢。在這種情況下，研究和解決勞動關系中出現的新問題，調解勞資矛盾、和諧勞動關系，一方面能夠穩定生產秩序、保障社會安全，另一方面也可以優化新區的投資環境，增強新區的綜合競爭力，在國際化、現代化的挑戰中立于不敗之地。
從這一目的出發，我們以近年來新區的開發開放為研究背景，以大量詳實的數據、資料為研究基礎，以調查走訪、座談交流、資料分析為研究手段，以新區在勞動關系調整中遇到的新問題、新情況為研究對象，擬就了這份報告，以期對新區勞動關系的協調和穩定有所裨益。
一、當前新區勞動關系的新問題、新趨勢
在當前的體制轉軌時期，浦東新區也面臨著國有企業改制及下崗職工進（出）再就業服務中心過程中潛在的問題和矛盾，國有企業、集體企業的勞動關系處于不穩定的狀態。但浦東作為承擔中央和地方政府對外開放政策的“先行先試”的試驗田，與其他地區相比，外資企業多，民營企業多，中小企業多，新建企業多，由此決定了浦東新區的勞動關系在建立與運行上遇到了一些新問題，表現出與眾不同的特征。從近年來新區的勞動仲裁和法院受理的勞動爭議的情況即可深切感受到這一點。
隨著勞動法的頒布實施及企業經營機制轉換和勞動用工制度的改革的深入，隨著新區改革開放的不斷發展，新區的勞動爭議案件數量呈明顯上升趨勢。案件涉及勞動者的人數也呈大幅增長勢頭。1993年，新區勞動爭議仲裁立案受理的勞動爭議案件僅為75件，《勞動法》頒布實行之初的1995年也僅為234件， 1997年上升為378件，基本上翻了一番，而1999年的703年，則又翻了一番。2001年，上升到 1072件，比上年增加315件，增幅為41.6%.據浦東新區法院立案受理勞動爭議案件，僅2001年該院受理的勞動爭議案件即較2000年同比上升 89.8%，而民事案件的同比上升僅為20.01%，勞動爭議案件的增幅位居民事案件的前列。在仲裁和訴訟兩的程序中表現為上訴多、申訴多、上訪多。 2001年仲裁結案的983件爭議案件中不服裁決結果的近500件，人民法院受理的748件勞動爭議案件中不愿調解或調解不成，判決結案的近80%，而判決案件中有近90%不服一審判決，提起上訴，不服二審判決提起申訴或到法院上訪的，占法院接待上訪人數的30%.上述只是通過仲裁、訴訟程序解決的勞動爭議，還不包括大量由新區總工會、勞動監察大隊、社區矛盾調解中心、外來勞動力管理所、各級信訪部門通過調解和行政監察化解的爭議。
從1993年至今的勞動爭議案件統計數據看，浦東新區企業的勞動關系在建立和運行中遇到的問題主要有：
1、 轉制國有企業矛盾依然突出
許多國有企業在轉制過程中出現不規范操作。有些企業在沒有經過職代會討論的情況下，單方提出改制方案，而改制方案中有許多既不合法又不合理的內容。如企業強制性買斷工齡。在“買斷”過程中，職工的命運掌握在少數經營者手中，“去留之間”全憑與領導的關系。另外，買賣雙方不具平等地位，價格多少，工人沒有發言權，所以工人能拿到的常常大大低于法定的經濟補償金標準。企業效益不好，買斷時工人所得甚少，會引起工人不滿。企業效益好，減員以后企業效益更好，也會引起離開企業的工人不滿，因此群體性事件相當多是在效益好的企業里發生的。一旦發生群體性事件，如果采取不當的管理辦法，就會引發更大的爭議。例如，擁有 44年歷史的張江高科電機廠由于連年虧損在2001年5月進行資產拍賣改制，而員工認為企業不符合改制條件，于是發生了停產、閉廠、集體上訪的嚴重事件。據了解，引發時間的直接原因是對改制分流人員的補償標準完全對老職工的利益考慮不夠，員工不能接受，后經采取增發2年待工生活費等措施才平息了糾紛。
2、外資企業的勞動關系不穩定程度較高。
從1993年至今，外商投資企業勞動爭議案件居高不下，占爭議案件總數的近40%.以個別年份為例，涉及外資企業的勞動爭議案件2000年為212件， 2001年增長到424件，增幅達100%，占2001年案件總增量的67.3%，從一個側面反映出新區外資企業（以中小型外資企業為主）的勞動關系不穩定的現狀。另一方面，外商投資企業與境外企業派遣來的員工之間的關系，以及外國人擅自到外資企業打工和外國企業辦事處沒有經過對外服務公司擅自聘用職工而引發的單位與員工之間的關系，由于法律無明文規定，在實踐中也處于不確定的狀態，一旦發生爭議，很難處理。從加入WTO后市場競爭導致國際化、全球化的發展趨勢分析，在今后若干年內，新區類似的勞動爭議案件將會繼續增長。
3、征地農民工安置問題突出。
浦東開發產生了大量的征地農民工。法律法規沒有明確規定對征地農民工安置的程序，在征地農民工安置就業過程中只能依據相關的政策逐步摸索，由于操作不規范，實踐中暴露出大量的問題和矛盾。如勞動力的初始登記不真實，造成當事人不能享受社會保險待遇；安置協議簽署的要求不嚴格，大量安置對象的簽名由他人代簽，以致引發爭議；具體安置時規避法律，致使安置對象因單位違法而被牽連失業等。
過去大量征地人員由征地企業包下來、養起來的做法是與計劃經濟體制相適應的，隨著市場經濟體制的確立以及勞動制度的改革，這種違背經濟規律的做法必然要向市場化的就業機制過渡。但在市場化就業的背景下，上述問題若處理不當，也會成為社會不穩定因素，引發大量的集體上訪和集體爭議，成為勞動關系處理工作的又一熱點和難點。
4、外來務工人員與用工單位的勞務關系不穩定，勞資糾紛多。
浦東新區新建企業多，外來務工人員也多。與其他勞動者群體相比，外來務工人員處于更加弱勢的地位，更容易受到侵害。在實踐中，外來務工人員與勞務輸出單位之間的關系，與實際用工單位之間的關系往往沒有理順，勞務合同、勞動合同也不健全。用工單位隨意克扣工資、延長工時、發生工傷不負責任以及隨意招用外來人員、不規范用工事情時有發生，工傷外來務工人員的管理處于混亂的狀態。
浦東開發開放的速度越來越快，就會有越來越多的外來務工人員涌入新區就業，如果不能建立起符合外來人員管理特點的勞資關系協調機制，由此引發的勞資糾紛也逐年增多。
5、企業管理層與單位的糾紛增多，關系難以確定。
據統計，自1995年至今，新區企業高級技術、經營管理人員，甚至法定代表人與單位的勞動爭議案所占的比例呈逐年上升趨勢；部門經理以上的由2000年的6 件上升到2001年的14件。管理層人員與單位之間的關系已由作為商事法的《公司法》明確規定，但二者又有勞動合同，二者之
間是否存在具有人身從屬關系的勞動合同關系難以認定。而法定代表人起訴自己的單位是否按勞動爭議處理，理論界亦一直存有爭議。高級管理人員的爭議內容已從前幾年傳統的勞動合同、勞動報酬、社會保險、工傷待遇、等發展為涉及保護商業秘密、競業限制、退工賠償、提前退休、報銷費用、勞務輸出、住房基金等新的類別。
6、矛盾易激化，化解難度大，群體爭議有大幅度上升趨勢
勞動爭議案件除集體爭議和少數涉及管理人員的案件外，爭議標的金額一般不大，有的甚至不涉及金錢給付。但是這類糾紛因為涉及勞動者的切身利益和尊嚴，也涉及用人單位的管理權威，往往相持不下，不易調解，稍有不妥就容易激化。另外，新區群體性勞動爭議的上升趨勢也非常明顯，不斷引起有關部門和社會各界的關注。2001年春節前新區勞動保障局處理群體性欠薪60件，長期拖欠社會保險金的區屬企業有28家，不穩定因素長期存在。新區人民法院受理的集體勞動爭議案件14起，同比增長133%.新區總工會在2001年間會同有關部門或單獨處理的規模較大的群體性爭議9件，最大的一起爭議涉及2000多名員工。其中包括某些著名外資企業如上海飛利浦元件液晶顯示系統有限公司2001年9月，2000多名員工因不滿公司長期安排超時加班加點，工資待遇低，加班工資不按國家規定發放，并且不同意建立工會等問題而發生罷工。
由于上述問題涉及的勞動關系大多具有輻射面廣、影響力大的特點，如果不能有效協調和解決，極易形成群體性爭議大幅上漲的趨勢，引發社會動蕩。據統計，2001年新區法院受理的集體勞動爭議案件14件，同比增長133%.新區總工會2001年9月至2002年2月，會同有關部門或單獨處理的規模較大的群體性爭議也有9件，最大的一起爭議涉及2000多名職工，問題的嚴重性可見一斑。
二、新區勞動關系不穩定的原因剖析
新區在開發開放過程中遇到勞動關系上的新問題、新挑戰，既有內因，也有外因，既有直接原因，也有深層次的體制上的因素。
從表面來看，外資企業勞動關系不穩定是由于浦東新區處于開發開放的最前沿，外商及港澳臺投資企業、合資企業不斷增加，外商不熟悉中國的國情，企業和勞動者運用法律手段進行自我保護的意識也相對較強的緣故。征地農民工安置問題突出是因為過去大量征地農民工由征地企業包下來、養起來，而隨著市場經濟體制的確立以及勞動制度的改革，這些企業和其他企業一樣要面臨產業結構調整、企業改制，征地農民工也無法回避待崗、下崗問題所致。外來務工人員與用工單位之間的糾紛不斷，則是出于企業多形式用工、不規范用工，外來人員的依法維權意識不強的原因。另外，當前相應的勞動法規不完善，政策法規缺少銜接、相互沖突，社會保險制度不統一，“一裁二審”的糾紛解決機制缺乏科學性，仲裁及法院法律適用不統一等制度上的缺陷也是造成許多新矛盾接踵而來的直接誘因。
但從深層次上探究，新區企業勞動關系的不穩定其實根源于體制上的勞動關系協調機制的缺失與斷裂。
勞動關系協調就是勞動權利義務的設定和維護，勞動關系協調的基本目的是既要保障雙方的合法權益又要維持經濟發展和社會穩定。勞動關系協調不但是和諧勞動關系、維護社會穩定不可取代的平衡儀、減壓器，而且是促進政治、經濟體制改革、提高城市綜合競爭力的重要基礎。勞動力市場的發展經驗與現代工人運動史告訴我們，只有協調、才能使勞動關系當事人之間增加溝通，獲取信息交流，達到最可能的利益平衡。
勞動關系具有層次性、系統性，涉及多方主體，牽扯多方利益，因此構建多層次的勞動關系協調機制就顯得極為重要。勞動關系協調機制主要可分為內部機制和外部機制。前者是勞動爭議發生的“第一道防線”，很多勞動爭議都應是在這一階段消化掉的，此時勞動爭議還處在“隱形狀態”。后者是勞動爭議的“第二道防線”，此時是勞動爭議經第一道防線過濾，浮出水面后的解決機制。新區的穩定勞動關系的機制之所以說不完善，其原因就是這兩道防線沒有發生作用。
就內部機制來說，其主要是勞動者、工會和雇主組織之間的互動或者說是博弈。但：
1、相當部分企業或多或少存在違反和規避勞動法律法規的情況。其中有些企業是因為管理者缺乏勞動法方面的知識，而多數企業故意不執行或變相降低國家的本市規定的最低勞動標準，手段五花八門。許多企業在制定規章制度過程中很少甚至不聽取工會、職工的意見，單方制定，強制執行。平時行政與職工、與工會缺乏溝通的載體，沒有建立固定的機制。發生矛盾后，許多企業態度強硬，完全沒有經過企業內部的協商來化解矛盾，而是放任勞動爭議的發生。
2、新區企業工會的作用遠遠沒有得到發揮。企業工會作為基層組織，了解用人單位和勞動者的情況，在協調勞動關系方面，尤其是集體勞動關系方面，具有不可替代的作用。雖然企業工會客觀上作了大量工作，但在新區法院受理的勞動爭議案件中，近90%的案件在糾紛發生后沒有工會的協調，甚至很多企業沒有設立工會，即使設立工會的，有些卻成為企業的管理機構，完全聽命于企業，而沒有真正成為代表職工利益的組織，使得企業行政與職工缺少溝通的載體，沒有建立固定的溝通機制。
3、 新區的雇主組織的職能也很不到位，它們往往把自己定位于替代政府的“二政府”，幾乎不涉及勞動關系協調。勞動關系協調的內部機制處在癱瘓狀態。
外部機制即調解、仲裁、訴訟和監察等也沒有很好地發揮作用：
1、現行的調解制度過于“企業化”。企業內的勞動爭議調解委員會由于受雇于雇主，經濟上不自由且缺乏權威，調解工作很難公正開展，協調作用幾近喪失。而勞動者對于企業內部調解已經抱以非常不信任的態度，出現糾紛的苗頭或者發生爭議后，也不會主動找企業內部調解委員會來解決。
2、仲裁制度過于“訴訟化”、“復雜化”。我國現行的勞動爭議仲裁制度是以司法制度為藍本建立起來的，實行“一裁兩審”的強制仲裁制度，存在嚴重的訴訟化傾向。究其原因主要有三：一是勞動仲裁缺乏自身的特點，仲裁庭的組成沒有真正體現“三方原則”。雖然法律規定仲裁庭由企業、工會和勞動行政部門的三方代表參加，但是實踐中企業和工會的代表常常由于各種因素無法召集，現行的仲裁庭組成人員基本上是由勞動行政部門充當。二是勞動局與法院對同一法律法規產生不同的理解，在司法實踐中使用不同的口徑。由于法院可以糾正仲裁的錯誤，但是法院如果犯錯卻無人糾正，使仲裁不得不向法院看齊。
3、法院司法不規范，過于“隨意”。這一方面是因為許多新型勞動爭議案件缺乏相應的法律依據，法規之間相互脫節。同時，在實踐中又存在大量在勞動用工體制改革過程中的政策性規定，如下崗、協保等沒有相應的法律法規來調整，因此，法院只能根據公平的原則來判決。另一方面也與仲裁及法院的各自為政、法律適用不統一有關。在這種情況下，法院作為勞動爭議的最后解決手段、勞動關系的最終裁判者，如果法院的自由裁量權過大或者僵化地適用法律的規定，出現所謂“一邊倒”的傾向
，將不利于勞動關系的穩定與當事人利益的最大化，甚至干預企業自主的經營管理，使勞動關系喪失應有的活力。這與勞動關系協調的初衷也是背道而馳的。
4、勞動監察的力度還需要進一步加強。近幾年來，2002年上半年18個區縣的勞動監察案件只占新區監察數量的三分之二。雖然勞動監察的力度不斷加強，勞動監察的執法水平也不斷提高，但監察不力的現象還有一定程度的存在。主要表現在一是許多企業還大量存在著違反法律、侵犯勞動者合法權益的現象，但是由于勞動監察人員數量的勞動行政部門在勞動合同鑒定上的作用沒有充分發揮出來。勞動行政部門僅從形式上對于勞動合同予以審查，但對其中是否存在侵犯勞動者合法權益、約定不明、文字有企業的內容不予審查，為日后產生糾紛留下隱患。二是對于用人單位克扣、拖欠加班工資且隱瞞相關證據時，行使法律所賦予的調查取證權的力度不夠。這樣不僅不能作出對用人單位罰款并支付勞動者工資及賠償金的行政裁決，而且即使勞動者提起勞動爭議仲裁，也因無法舉證而敗訴。三是對于企業資不抵債、經營困難而處于癱瘓時，企業投資方往往聽之任之，勞動行政部門對此也不能主動干涉，或者企業故意搞“兩塊牌子、一套班子”，通過變換企業名稱來逃避勞動行政部門的監察。勞動者為追索工資、辦理退工手續而大規模的集體上訪、申訴、訴訟，而因企業不到庭，事實難以查清，給爭議的解決帶來困難。
5、信訪部門處理問題缺乏原則，帶來負面效應。許多勞動者在發生勞動爭議后不走正常的仲裁、訴訟程序，或者經過仲裁、訴訟程序后不滿裁決或判決結果，或者仲裁訴訟與信訪雙管齊下，當事人同時或分別向有關部門重復上訪的占75%，經常引發群體矛盾不斷發生。部分案件當事人還采取圍哄政府機關、堵塞交通、請愿示威等方式要求解決自身利益，造成一定社會影響及行業、區域的相互效應，引發不安定因素。正是面對這種十分棘手的情況，有些部門就對勞動者進行“法外施恩”，搞“體外循環”，尤其在重大事件的重大時刻，往往不按法律辦事，甚至已經有法院判決的情況下，推翻判決另搞一套，負面影響很大。這些做法其實變相鼓勵勞動者不按正常的司法程序解決勞動爭議，雖然一件爭議通過非司法途徑解決了，但是可能帶來更多的爭議。
除內外部機制弱化外，社會架構不全，缺乏綜合協調機制也是新區勞動關系混亂的一個重要原因。目前，勞動關系的社會協調架構不全，企業調解、行政仲裁與司法訴訟各部門自行其事，缺乏綜合協調機制，社會有限的協調資源不能得到有效整合，社會協調原則不能相對統一，社會應急處理措施缺乏規范，社會協調功能不能完整體現，影響了勞動關系的和諧發展。
三、完善浦東新區勞動關系機制的法律及政策建議
為了解決現存的問題，引導新區的勞動關系朝健康的方向發展， 避免新的不穩定因素出現，在我國現行勞動法規政策無法及時完善的情況下，針對新區勞動關系的普遍性問題，首先可以通過改善相關部門的工作，完善多方協調機制來解決。
就完善勞動關系協調的內部機制而言，應該從兩個方面著手：
一是企業內部建立完善的勞動管理制度，形成良好的溝通渠道。
目前，企業尤其是對于大量的外商投資企業，既要引進外資企業一套嚴謹的管理模式，又要結合我國國情、本公司特點，注重穩定和完善勞動關系。企業能否建立一套合法、高效的勞動管理制度，與企業高級管理人員特別是企業決策者的遵守法律法規的意識和勞動法的理解程度密切相關的。因此應當采取黨政工或工會和勞動學會及企業行政主管聯合開班的的方式，舉辦各種類型的政策法規培訓班，讓企業的黨政工三方的領導都能共同學習。避免大班授課、講過聽過的現象，聘請專家撰寫專門的書面培訓教材，印刷成冊發給受訓單位，以便推敲和執行。政府、工會、勞動學會等機構可以組織企業舉辦經驗交流尤其是企業制度建設方面的交流，還通過咨詢機構、仲裁、法院等部門收集典型案例進行案例匯編等等形式，宣傳勞動法和有關國際勞動標準的知識，增加企業的守法意識，為迎接新一輪國際化的浪潮，作好心理準備和知識準備。
在企業內部如何建立良好的溝通渠道，避免和化解勞動爭議呢？有些企業的經驗值得借鑒。例如，上海日立電器有限公司的做法可以總結為三句話�！敖惩ǖ臏贤ㄇ�，是完善穩定勞動關系的途徑；尊重員工價值，善待員工，是穩定、完善勞動關系的根本；充分發揮薪酬的激勵功能和福利待遇優勢，是穩定完善勞動關系的保證�！比樟⒐镜念I導層一貫堅持聽取基層人員意見的原則，通過制定實施公司領導與員工雙月平等對話制度、信訪制度、以及利用公司內部網站和遍布公司的“員工聯系箱”等方式與員工進行有效的溝通，另外通過各種獎勵和福利措施激發員工的工作積極性，使得整個公司的勞動關系呈現出穩定、和諧的良好局面。
二是充分企業發揮工會的作用。
在堅持四項基本原則的前提下，工會應當通過職業化、社會化、行業化的方式進行改革。從職業化出發，工會應當以維護勞動者的權益為唯一的職能；從社會化出發，工會應當發展社區工會及企業間的聯合工會；從行業化出發，工會應當參與制訂行業勞動標準，完善我國的勞動關系協調機制。
具體而言，當前工會為穩定勞動關系應采取的措施包括：一是建立健全工會組織，尤其是在尚未設立工會的外商投資企業內應由區總工會幫助建立工會，并成立企業勞動爭議調解委員會，在一些規模小、人員少、流動性大的企業，可考慮建立行業工會、聯合工會。二是區總工會可以設立流動爭議調解組織，發揮工會熟悉法律政策、貼近單位和職工的優勢，幫助化解一些在尚未建立工會的企業內發生的勞動爭議，在30天調解期內將爭端消滅于萌芽狀態，以減少進入勞動爭議仲裁和訴訟程序的案件數量，降低爭議解決成本，穩定勞資關系。三是考慮到企業工會維權的難度，可以由區總工會出面，與企業訂立有關工會干部特殊權益保護的協議，使工會干部能夠獨立于企業，真正成為維護職工合法權益的組織。四是可嘗試工會與企業就職工權益進行集體協商制度，對每年的薪資方案、獎金方案、住房補貼、職工股的分紅方案等一系列重大的涉及員工權益的措施，均應該與工會協商或通過職工代表大會討論通過后才能實施。此外，可以在適當的時候推行“行業化”、“區域化”的集體合同，發揮其在勞動關系的協調、爭議的預防上應有的作用。先在條件成熟的企業試點，積累一定經驗后，再逐步推廣。
就勞動關系的外部協調機制而言：
1、建立行政調解制度，實現調解方式的行政化、區域化，擺脫企業化，發揮政府在勞動關系協調中的調控作用。在逐步明析勞動關系雙方協商職責的同時，政府應當堅持有所為有所不為的原則，在勞動關系協調機制中盡量扮演權威的居中調解人而非裁斷人的角色，發揮積極的斡旋作用，而非武斷地強加給當事人某種解決方案。因此，應當建立地方行政性勞動爭議調解制度，為當事人提供低成本的解決爭端的幫助。具體操作上可借鑒西方國家設立專門協調勞資關系的機構的經驗。在很多市場經濟國家，都有專門的獨立性的機構來協調勞動關系，此類機構主要是協調解決雇主與工會之間的集體糾紛，而
它們解決糾紛的方式往往是促成工會與雇主之間通過協議來確定雙方的權利和義務。其主要職能是，以獨立、中立的身份，作為第三方提供調節、調停和仲裁等方式的幫助，促進集體談判的雙方當事人協商解決爭端，使勞動關系和諧發展。它們解決群體糾紛的方法一般都是斡旋、調停、仲裁等。而一旦通過談判等方式達成了集體合同，這些機構就不再干預，除非合同履行中發生群體性矛盾。
對于我們來講，一方面應在區內新建企業、外商投資企業健全工會組織的前提下，進一步加強企業勞動爭議調解組織的建設，充分發揮其便捷、廉價的特點，爭取把大多數的勞動爭議解決在企業內部，避免矛盾激化。另一方面應在勞動行政部門的指導下，在鎮和街道健全區域性行政性勞動爭議調解組織，完善協調機制，發揮鎮、街道的地區優勢，彌補企業調解組織不權威、不自由的劣勢，協調地區企業，及時調解勞動爭議，化解矛盾，減少勞動爭議的發生。需要注意的是，企業調解與行政調解之間并沒有先后順序，當事人可以自由選擇。這樣，在企業調解機構與政府行政調解機構之間就架筑起了溝通渠道，通過建立有效的爭議預防機制，形成縱橫交錯、有機統一的勞動爭議預防和處理網絡，維護勞動關系的和諧發展，維護社會穩定。
另外，還可以大力發展勞動中介機構、咨詢機構，讓專業人員代替企業處理勞動管理事務，或代理勞動者依法維權、與企業談判，化解矛盾。
2、 仲裁、法院進一步完善司法工作。
仲裁制度的改革要想取得實效，首先仲裁本身要有自己的特色，摒棄“司法化”傾向。仲裁的特色就體現在“三方原則”上，關鍵的問題是如何使企業、工會的代表擺脫形同虛設的現狀，在仲裁庭上獨立發表意見。應在資深的企業勞動人事干部和工會干部中聘請兼職仲裁員，保證他們一定的時間固定用于仲裁工作，勞動部門和企業、工會共同支付兼職仲裁員的報酬。只有如此才能體現仲裁的特色，避免將勞動爭議處理程序變成“三審”制。
對于在勞動用工制度改革過程中出現的特殊問題和階段性問題，例如下崗、協保、停薪留職等某些地方勞動政策實施中產生的問題，由于沒有法律的規定只能作為仲裁案件，而不宜作為訴訟案件受理。對于仲裁與法院對某些問題的不同看法，應當進行開誠布公地討論，通過定期地業務交流使兩個部門之間的由“求同存異”逐步過渡到“消除分歧、達成一致”，增強司法的確定性和權威性，同時也增加勞動關系雙方當事人對自己行為的可預見性。
法院的司法介入應推行“適度原則”。在當前勞動法律法規不完善、司法不規范的情況下，應限制法院對勞動爭議的介入程度，尊重企業的用人權利和自主管理的權利，使勞動關系當事人對更多地通過自主協商、調解來化解矛盾，而非動輒對簿公堂，以利于勞動關系的和諧與穩定。
3、加強各協調組織之間的合作，完善多方協調機制。上海市最近成立的“勞動關系協調三方聯席會議（勞動行政部門、總工會、企業主管部門與雇主組織）”，在勞動關系的多方協調機制的完善上邁出了可喜的一步。我們這里強調的是另外一個多方協調機制，就是區總工會、企業勞動爭議調解組織和區域性行政調解組織之間的合作，以溝通信息、協調行動。大量增加社區調節機構，社區成立勞動保障服務機構后，解決了許多政府無法解決的問題，尤其是中小企業的勞動爭議。因為許多中小企業是浦東的企業的主體，目前沒有建立工會，企業調解無從談起，而社區工會、社區調解可以解決問題。
5、勞動監察部門在監察的方法、手段可以大膽創新。勞動監察職能的改進可以從兩個方面進行：首先，在目前人力有限的情況下，應當將“好鋼用在刀刃”上。勞動監察將力量用在急需解決的問題上，而現在勞動監察的范圍過大，管的事情太寬，所以分散了力量，該管的事情有些沒有管，不該管的卻花了很大的力氣去管。勞動監察之所以會陷入這樣的尷尬境地是因為：一方面《勞動法》沒有對監察的范圍進行明確的界定，另一方面工會的作用沒有真正發揮，無形中將監察推到處理問題的前線。勞動監察應集中在社會保險、勞動基準、勞動安全等勞動法規定的用人單位強制性義務，即那些可能危害社會利益、影響社會穩定的情況，而解除勞動合同、拖欠工資等在勞動合同履行中產生的眾多爭議，不應該由勞動監察包辦，應而由仲裁、訴訟程序解決。其次，應當施行監察網絡化管理，將勞動監察的職能下移到設立社保的街鎮，在市、區、縣施行三級監察網絡，進一步擴大勞動監察的威懾力和覆蓋面。另外，在一些大企業內部聘任監察員，監督企業實施勞動法的情況，更好地發揮內部監察員了解企業情況，能夠及時發現矛盾、化解矛盾的優勢，盡量將勞動爭議消滅在萌芽狀態。
另外，針對外來務工人員和征地農民工，還應該特殊問題特殊對待：
1、為和諧外來務工人員與用工單位的勞務關系，用工單位應與各地勞務輸出機構采取聯合管理的辦法，在招工、錄用、辭退、工資、福利以及中間管理過程中均保持著密切的聯系，并且由外地勞務輸出公司參與對務工人員的管理，協調好用工單位、外地勞務輸出機構與勞務人員之間的關系。在以上三方共同協調的情況下，促使外來務工人員將自身的利益與企業捆在一起，從而使企業更加充滿活力，建立一種與企業生死與共的結合體。
當前，新區外勞所經與各外省市駐滬勞務輸出機構協調，對輸出機構在新區開展勞務輸出活動提出了具體要求，并要求各街道勞務所做好用工單位和勞務輸出公司簽訂勞務合同的指導工作。目前，要么由外勞力用工單位和勞務輸出公司簽訂勞務合同，或由用人單位和外勞力簽訂勞動合同。這一工作的推進不僅對理順外勞力勞動關系和規范用工單位使用外勞力的用工行為具有十分重要的意義，而且對于規范外勞力管理，宏觀調控外勞力使用總量以及建立社會保障體系都有深遠意義。
2002年9月1日，《上海市外來從業人員綜合保險辦法》已經出臺，用工單位對外來務工人員實施工傷、住院醫療和老年補貼三項保險待遇，不僅保障了外來務工人員的合法權益，對穩定勞務關系、避免勞資矛盾也將起到積極作用。
2、征地農民工的就業要向市場化轉變。在新的歷史條件下，征地農民工應打破其與企業原有的特殊勞動關系，實現就業市場化。在浦東機場等大型項目建設過程中，新區采用了貨幣補償的方式，可以說在解決征地農民工的安置問題上作出了大膽嘗試；最近，上海市對于征地農民工出臺了“兩保障、一補償”的新政策，使失去土地的農民既有生活費和社會保險，又有經濟補償，更加有力地保護了征地農民工的利益。當前的迫切任務是加強宣傳教育的力度，幫助征地農民工及早轉變觀念，樹立新的市場就業觀，不等不靠，自強自立，自謀職業。同時加大促進就業的力度，積極發展職業培訓和職業介紹，完善勞動力市場，廣開就業渠道，落實優惠政策。另一方面，應認真貫徹相關配套政策，保障征地人員的基本生活及養老和醫療保險，穩定過渡，防止矛盾激化。
中國加入WTO以后，經濟全球化的程度不斷加深，國際勞工標準的影響日益擴大，浦東新區的勞動關系也越來越融入國際化的大潮之中。隨著新區社會經濟結構的多樣化和勞動關系的復雜化，勞動關系內容的契約性、勞動關
系主體的群體性、勞動力資源配置的市場性等市場化特征已漸成型，勞動關系的協調方式理應隨著社會經濟基礎的改變而轉變，一種強化勞動關系雙方責任、重視社會協調功能的協調機制將在浦東新區應運而生，并逐漸走向成熟。
華東政法學院·李凌云 姚嵐秋
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