我區“城中村”現象的調查與對策建議

關于我區“城中村”現象的調查與對策建議

隨著我區城鄉經濟的迅猛發展，城區建設用地的快速擴張，越來越多的村莊被納入到城區范圍，形成了“城中有村、城市包圍農村”的特殊格局。這種以原農村居民“一戶一棟”為基本特征的特殊居住區被稱為“都市里的村莊”，也叫“城中村”。當前，我區“城中村”普遍存在基礎設施薄弱、建設混亂、環境衛生差、社會治安復雜等問題，這些問題已嚴重影響到城區建設的發展，影響城市整體功能的發揮，“城中村”的改造已經成為我區發展進程中迫切需要解決的難題。
一、我區“城中村”的現狀及特征
1、數量較多，分布城區四周。我區共有5個鄉鎮、53個村、720個村民小組、5個居委會，目前人均耕地在0.1畝以下的有20個村、77個村民小組，5個鄉鎮中均有“城中村”和“農夾居”現象（含鄉鎮集鎮建設），“城中村”主要集中在東郊鄉、西郊鄉和塘灣鎮，大多分布在中心城市內和城郊結合部，呈“小而散”狀，還有不少“餡心村”。
2、人員復雜，素質參差不齊。上述“城中村”內常住人口為10673人，男50周歲以下、女45周歲以下的有4911人，占總人口的46，其中16周歲以下的1634人，占15.3。暫住人口大多以外來打工人員為主，數量已經超過常住人口。居住人群尤其是暫住人群的文化素質普遍不高，受教育程度低，多以初高中文化程度為主，也不乏文盲或半文盲。
3、管理無序，社會治安問題突出。我區的“城中村”往往呈現“城區管不著、街道管不了、鄉鎮管不住”的“三不管”特征，村內居民除了從集體經濟組織分紅外，普遍以出租房屋謀生或改善生活，價格相對低廉，吸引了大量的外來打工者和暫住人口，給計生、治安管理等造成了很大的壓力。一些“城中村”儼然成了超生游擊隊的寄居地、犯罪分子的藏匿地、“黃、賭、毒”的集散地，也成了城市環境衛生的死角地。如所謂的“三橋”（高橋、斜橋、西倉橋）地區一到晚上，濃妝艷女四處游走，雖經多次打擊，但始終不能根絕。
4、住房零亂，土地利用率不高。長期以來，“城中村”民房建設缺乏統一規劃，布局混亂。建筑密度高，建筑間距小，“握手樓”、“一線天”現象隨處可見；建筑高度以2層為主，極大地浪費了土地資源；建筑毫無章法，同一排房屋的屋面“青、黑、紅、藍”色彩相間，可謂五彩繽紛，“室內現代化，室外臟亂差”成了城中村的真實寫照。
5、基礎設施落后，防災救護能力不足。大多數“城中村”內道路狹窄、曲折，布局不合理也不成系統，無法滿足人流、車流、停車的基本要求，一旦發生災變，消防、救護等車輛難以進出；村內缺乏排水、排污設施，水系不暢、水質黑臭。住房外圍空間狹窄、環境惡劣，大多沒有集中綠地，與現代市民生活需求相差甚遠。
6、違法建設嚴重，亂搭亂建成風。由于“城中村”一般地理位置比較優越，可觀的房屋租金、高標準的拆遷補償等“優惠政策”，刺激了村民的建房欲望，村民自行違法建設現象十分普遍，諸如“填平補齊”、“新建擴建”、“接高翻建”等形式多樣的違法建設現象層出不窮，屢禁不止，一有“風吹草動”，一夜之間就會冒出許多違法建筑，一些村民建了新房，不拆舊房，一戶多宅。
二、“城中村”形成的成因分析和改造的必然
我區“城中村”的形成，原因復雜，主要是因為近幾年來城市建設的快速推進，原農村居民點開發成本提高，急于擴展的城市首先向開發成本較低的周邊發展，使原農村居民點逐漸成為城市發展中的“遺忘區”和“孤島”，走上了一條與城市整體規劃不相協調的“城市化道路”。
1、“城中村”問題產生的經濟原因是“就地生財”模式�！　　�
在城市化的壓力下，一無技能二無經驗的“城中村”農民為了謀生，自然地選擇了一條風險最小且收益不斐的“以地生財”道路。在這種模式下，“城中村”的土地利用、開發建設行為完全取決于土地收益分配的比較利益。對村集體而言，土地征用收入小于目前的土地利用產出；對村民而言，私宅出租收益及其出租收益期望大于集體分紅收益。在這種情形下，村集體竭盡全力地保住土地，村民濫建私房屢禁不止就不難理解了。如東郊鄉高橋村一塊地皮被征用后，上市拍賣所得數十倍于村集體和村民得到的補償。鮑壩村村民在東風路北進和賓館路西延拆遷中表現出來的抗拒性正是這種利益的驅動。
2、“城中村”問題產生的政策原因是城市管理不到位。
在城市化推進過程中，政府在取得城市發展需要的土地后，基本上將“城中村”事務留給“城中村”自己解決。在這種情況下，“城中村”集體經濟組織既要負擔本村的基礎設施和公共服務設施的建設，又要維護本村的計劃生育、社會福利、治安等社會管理。在傳統村落組織結構及社會網絡關系影響下，“城中村”的管理僅限于本村人管理，而對數倍于自己的外來人口的管理既無意也無力承擔。在這種情況下，“城中村”基礎設施落后，黃賭毒泛濫、臟亂差蔓延便難以避免。如智堡村的公廁本是為了本村村民所用，但客觀上也方便了外來人員，可市有關部門在沒有投入公益事業費用的情況下，卻要按城區標準提高水費，增加了村集體負擔，影響了村集體管理的積極性。
3、“城中村”問題產生的體制原因是滯后的土地管理模式。
在推進市區城市化過程中，有的村直接保留了農村土地的集體所有制性質，有的村雖然實行了土地國有化，但通過給“城中村”劃定“集體發展用地”和“宅基地”的方式，使“城中村”土地事實上具有無償、無限期、無流動使用的行政劃撥特征。在這種體制下，村民在認知上，并不覺得國有化后“城中村”土地與以往有什么不同，“土地是我的，怎么建我說了算”。在利益驅動下，村民便千方百計規避政府監管，脫離城市規劃的引導與控制，結果形成了大量布局混亂、密不透風的“握手樓”、“接吻樓”。
4、“城中村”問題產生的客觀原因是廉租屋的欠缺。
新區的大規模建設和舊城改造的大力推進，受土地資源、資金的限制，政府一時無法提供足夠的廉價住房供廣大的外來人租住。這就為“城中村”違法私房的建設提供了大量的需求。當“城中村”以優越的區位條件、低廉的房租（免去土地成本且規避了各種稅費）吸引了大量外來人口之后，政府即使有能力再建廉租房，也因成本和區位的因素而失去競爭力。
“城中村”是中心城市發展過程中形成的一種新的“城市病”，嚴重影響了城市化的質量，對市區的持續發展和社會進步帶來了嚴重影響。在空間形態上，打亂了市區的整體規劃和布局，影響了城市的外觀；在社會管理上，形成了很多治安和社會管理隱患；在經濟發展上，破壞了市區土地利用的整體性，造成了城市土地資源的嚴重浪費；在文化和社會生活方面，不利于“城中村”居民參與到新的城市社會分工和競爭，甚至養成了一些居民不健康的生活方式，影響了社會風氣等。因此，改造“城中村”是實現城市物質形態、社會管理現代化的需要，也是盤活城市資產，提高城市土地利用效率的需要。同時，從時機的角度講，早改比晚改好，早改可以盡快地發揮改造的綜合效益。否則，隨著時間推移，“城中村”私房為了租賃需要自行翻新將帶來一輪一輪新的違章建筑的出現，將使改造成本和改造難度持續增加。目前我區“十一五”規劃和新的城市總體規劃正在研究、論證和編制之中�！俺侵写濉弊鳛槌鞘械囊徊糠�，應當按照服從城市整體協調發展的要求，盡快列入改造計劃。
三、我區“城中村”改造的對策建議
“城中村”改造涉及政府、業主（農民和村集體）與改造單位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它兩方代表各自的利益�！俺侵写濉备脑斓膶嵸|是通過解決產權、規劃、地價及拆遷補償安置四方面問題，調節三者之間的相互關系以達到利益均衡，其中解決土地產權問題是城中村改造的基本前提。同時，改造還須解決改造目標、原則、改造模式（包括改造主體、具體的組織實施方式和政府的角色定位等）。
1、堅持規劃先行。
城市規劃是發展城市的戰略，建設城市的綱領，管理城市的依據，也是指導、調控城市建設和管理的基本手段�！俺侵写濉弊鳛闅v史遺留的居住村落，已經不適應現代城市的發展要求。應當引入全新理念，在摸清“城中村”現狀的基礎上，根據全區經濟社會發展規劃和城市總體規劃，統籌制訂“城中村”改造規劃，充分發揮規劃的“龍頭”作用。規劃的制訂要體現三個理念。一是可持續發展理念�！俺侵写濉钡拇嬖跒橥晟瞥鞘泄δ芎桶l展預留了難得的發展空間。要堅持“彈性”，不能見縫插針，要為未來發展留有一定空間。二是個性特色城市理念�！俺侵写濉钡母脑焓且淮未蠓�度提升城市形象、彌補過去城市建設遺留問題的良好機會，在編制規劃時應當堅持按功能分區成片規劃，既注重塑造城市特色，又傳承歷史文脈，使得歷史文化與現實文明相互交融。如南片與新區相連，應該有雄偉的氣魄，大開大合；東片與高教園區相通，教育人文氛圍要濃郁，特別是鮑壩村四周更是扼東河水脈，是傳說中的鳳凰墩所在地，應體現出鳳凰城的特色。三是經營城市理念�！俺侵写濉睆V泛分布于城區周圍，有的地理位置優越，商業價值潛力巨大，如南片高橋村和西片西郊鄉的幾個村，在編制改造規劃時，應貫徹經營城市的理念，有選擇的進行探索，實行規劃市場化，走市場化開發改造之路。
2、堅持全方位聯動。
改造“城中村”是一項系統工程，涉及經濟、建設、規劃、管理、人口、土地等方面，必須市區聯動，上下同心，建議從以下五個方面入手，標本兼治，綜合改造。一是強化改造意識�！俺侵写濉备脑煲獙崿F突破，首先必須解決觀念問題。要開展廣泛而深入的宣傳教育，使村民們明白，“城中村”改造，是體現政府執政為民、提高居民生活質量的必由之舉。目前“城中村”的建筑形態、居住和生活模式已不適應發展的要求，不改造“城中村”，城市化水平就難以達到較高的層次，城市的發展就要受到制約，而城市發展狀況也最終將影響到“城中村”居民的利益。而且隨著城市化加速推進，“城中村”原有的優勢正在逐步消失，要創新求變，靠改變環境來帶動發展。同時，還要通過各類培訓、普法教育等方式，促進“城中村”村民從職業上、文化上、思想觀念與行為方式上加快轉變為現代化市民，逐步改變“城中村”滯后的精神風貌，提高其思想道德和科學文化素質�？傊�，要通過宣傳教育，使“城中村”居民自覺地理解和支持改造，自覺地接受和轉變思維觀念，這是解決“城中村”問題的關鍵所在。二是納入城市經濟體系�！俺侵写濉钡母脑�，關鍵要兼顧好各方面尤其是村民的利益，不處理好他們的利益，不解決好他們的后顧之憂，這項工作就很難順利進行�！俺侵写濉钡暮诵膯栴}是農民失去土地后無以為業。因此，必須首先解決好農民變居民、村委會變居委會過程中所涉及的剩余土地和集體財產的處置問題，以及村民就業養老、社會保障等一系列問題。而失地農民參加城市社保，又存在很多限制條件，特別是有部分村民因年齡偏大而無法參加社保，他們將來領取的養老金與參加社保人員會有明顯的落差，如何平衡這一矛盾，事關社會公平，涉及社會穩定。但無論如何，撤組建居是“城中村”改造的必由之路，是大勢所趨。為此，可以借鑒其他地區的做法，成立專門的經濟發展公司，將“城中村”的不動產折合成股份，農民成為公司的股東。同時，征地拆遷就要帶走村民，也就是使就業居住性質與戶口性質同步轉變，以城市社區取代農村村組，以社區取代舊村。整村撤組轉居且條件成熟的可改建為居委會，條件不成熟的，可實行居委會和村委會兩塊牌子、一套班子；部分村民小組撤組轉居的，可就近劃歸本鄉鎮管轄范圍的居委會管理，也可以由原村委會代管，條件成熟后再作調整。三是緊抓違法建設管理。要抓緊研究制定改造建設的具體規定，堅持依法行政，在“城中村”范圍不再批建新的民房；結合全區開展的違法建筑專項整治工作，加大處罰力度，特別是對新產生的違法建筑，發現一起，查處一起，堅決拆除，決不姑息遷就，以保障“城中村”改造的順利進行。
3、堅持綜合實施。
“城中村”改造，難度很大，遇到的阻力很多，不可能一蹴而就，要區別對待，不搞“一刀切”。在撤組轉居方面。轉居人員參加城鎮社會保險的資金來源主要有全部的安置補助費和不低于70的土地補償費、原集體經濟組織積累的一部分、撤組多余土地處置收益、保障資金的利息及增值收入要確立重點。將市區主干道兩側嚴重影響城市景觀和城市形象的“城中村”作為首批改造項目，把環境較為惡劣、群眾反映強烈的“城中村”列為近期改造重點，統一規劃、分步實施、引導示范、長遠結合、穩步推進。要形式多樣。改造必須避免簡單化，堅持徹底改造與臨時整治相結合。對規模很小、改造或整治價值低下的城中村“消滅”一批，騰出空間，用于綠化或基礎設施建設，異地安置被拆遷的村民。對有一定的用地規模，同時沒有保留價值的“城中村”改造一批，建設成為現代化城市功能區。對文物古跡、傳統特色民居等具有歷史價值、紀念價值、旅游價值的“城中村”整治一批，進一步做優做特，并予以永久保留。對遠期必須進行徹底改造而近期又不具備改造條件的“城中村”應加大環境整治力度，降低建筑密度、增加綠地面積，疏散村內人口，為遠期改造逐步創造條件。要突出市場運作。政府盡快把“城中村”改造擺上議事日程，營造公平、公正、公平的市場競爭環境，制定特殊的優惠政策，公開招標，吸引多方投資，解決資金投入問題，適當放寬拆遷政策，鼓勵村民自行拆遷和改建后回遷。

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