影響我國稅收執法環境的主要原因及對策
文章標題：影響我國稅收執法環境的主要原因及對策
依法行政，是法治觀念和制度對現代政府權力行使的基本要求；而依法治稅，是依法治國在稅收領域的具體體現。我們在大力倡導依法治稅的同時，更應該關注稅收執法環境。因為，稅收執法環境的好壞，直接關系到國家稅收法律法規的正確實施。
一、稅收執法的內涵
稅收執法環境，是指與稅收法治活動相關的，直接或間接地影響或作用于稅收執法活動的環境因素，它決定了執法的難易程度和落實稅務決定難易程度。
從我國的實踐情況中看，稅收執法環境包括：自然地理環境、地方黨政領導對稅務執法重視和支持程度；公民的法制觀念；有關部門對稅收執法的配合狀況；稅務執法機關的地位和外在形象，法律規范及各種內部機制的完善程度等。
改善執法環境，重在改善社會環境。這就要通過制度完善和創新來加強執法人員人格塑造，以克服那些不利于稅務機關公正執法的環境因素的影響。因此，改善執法環境，必然是一個漫長的過程。
改善執法環境，內外環境應當并重。在稅收執法環境諸多要素中，執法機關領導和執法人員素質是內部環境要素，執法的制度保障、經費保障和組織保障屬于外部環境要素。人是內部稅收執法環境中最具決定性因素，優化稅務執法環境，必須從優化稅務機關內部環境和改造稅收執法的外部環境入手，雙管齊下。其中，優化內部稅收執法環境的核心在于提高稅務執法能力和稅務執法水平。
二、當前影響我國稅收執法環境的主要原因
（一）稅收立法欠缺。改革開放尤其是20世紀90年代以來，我國稅收立法取得了巨大的進展，但仍然不能適應市場經濟的需要。我認為，當前稅收立法與市場經濟需要相比，主要有這樣“五個不相適應”：一是市場需要的稅收法律法規還沒有完善建立起來。如在實體法方面，一邊是隨著入世、外資的不斷涌入、急需制定統一企業所得稅法；但另一邊卻是依然故我，繼續執行過去制定的有關企業所得稅法律制度，使得其成為阻礙外資進入、影響外資在社會主義市場經濟中發揮作用的“瓶頸”，又如：出口退稅，因沒有正式的程序法，均按紅頭文件操作，且變動頻繁，使得在納稅人的印象中，稅務機關不是按稅法征退稅，而是按紅頭文件征退稅。加之這方面的文件，只發至稅務機關，納稅人并不知道，故造成執法困難。二是一些已經明顯落后于時代的稅收法律法規沒有及時廢止。以地方稅制為例，現行的15個稅種中，除營業稅、資源稅、企業所得稅、土地增值稅外，其余10個稅種都是計劃經濟的產物，已不能適應市場經濟的發展，致使地方稅收的征收越來越難，地方稅源缺乏，地方財政收入越來越難以保證。這些稅法制度應當盡快廢止，比如個人所得稅就明顯帶有計劃經濟的痕跡，其工資薪金所得采用9級超額累進稅率級距過多，個體生產、經營所得和對企業事業單位的承包經營、承租經營所得稅負太輕，對于體現這些東西的有關規定必須盡快廢止。三是立法層次不高，《立法法》與稅收法定主義不協調。目前我國已開征的稅種中，絕大多數還停留在暫行條
例，暫行辦法等低層次的法規上，且這些法規草案和規章處于經常增補、修改和變動之中，顯得剛性不足、柔性有加，既缺乏稅法的嚴肅性又不具執法的穩定性。真正通過全國人大立法的稅收法律不多。稅收基本法醞釀多年，至今尚未出臺，使稅收立法缺乏根本依據。四是法律體系不完備。一個國家的稅法應該由多種涉稅法律構成一個完整的法律體系。它不僅要包括不同稅種的稅法，還應該包括《稅收立法法》、《稅收征管法》、《稅收計劃法》、《稅收行政復議法》、《稅收行政訴訟法》以及稅收司法體系（如稅收法庭、稅務警察等）。特別是稅收立法權方面的問題沒有解決。就現行稅制而言，中央稅和全國統一實行的地方稅立法權集中在中央，地方對稅收立法沒有空間和可能。但客觀地講，地方如果享有一定程度的稅收權限，運用稅收手段調控地方經濟，從而使地方通過合法途徑取得與實現其事權相適應的財力，對規范地方政府行為，強化稅收法律的權威性和效力，實現依法治稅，以及防止腐敗都有積極的意義，也符合集中統一領導與調動地方主動性、積極性的憲法原則，不會導致統一稅法被肢解，所謂開了正門，“歪門邪道”就會減少或者禁絕，在稅收執法上“動腦筋”的情況就會發生好的變化。因此，我國目前稅收法制建設任重道遠。五是現行的某些稅收法規不夠規范，彈性大，變化多，法律責任界定模糊，可操作性差，懲罰手段單一，對違反稅收法律、法規的行為難以界定。
（二）稅收執法環境與法治要求內部環境差距。當前，稅
收執法環境與法治要求內部環境差距主要表現為：一是稅收執法環境中的領導因素，主要表現為領導理解國家法律和政策方面存在偏差，對依法行政是約束，挫傷積極性。改革就要闖法律禁區，符合自己利益就執行，不符合自己利益就不執行。從本位利益出發，忽視國家利益
。在觀念誤導下，把法律、政策上公開搞“變通”，以言代法，以權代法的現象嚴重。政府對稅收執法干預過多，不善于運用法律手段解決問題，隨意變更稅收執法。二是稅收執法環境中的執法人員因素。目前稅收執法從中央到地方的素質不能完全適應依法治稅的需要，特權思想和權力本位觀念支配下，認為管理就是整人，執法就是處罰。忽視了稅收執法中納稅人依法應享有的權利，居高臨下、作風霸道、語言粗暴、恣意妄為。個別執法人員廉政執法的意識較差，用國家賦予的稅收執法權作為交易、送人情、撈好處，接受當事人宴請，甚至收受賄賂，進而在稅收執法中喪失原則、私自變通、大事化小、小事化了。不僅助長了違法行為，而且還破壞了稅收法規的嚴肅性，損害了稅務機關形象。執法人員運用法律水平不高，對法律和相關知識了解甚少，習慣于用傳統方式執法，應對新型法律能力不強。缺乏學習，應變能力不強，遇到問題無從入手，直接影響稅收執法。三是執法手段、技術相對落后，具體表現在信息、交通、通訊等方面，稅收執法跟不上形勢發展的需要。
（三）稅收執法環境與法治要求外部環境差距。稅收執法
環境與法治要求外部環境差距具體表現在：一是一些地方政府存在著干預稅收執法的現象，經常是口頭上要求嚴格執法，而實際上是以達到環境寬松為名而疏于執法。二是政府部門對稅收執法不配合、或協助不力，或講條件，司法部門要經濟支持、工商、公安等部門不理不采等。三是公民與納稅人的法律意識不強，缺乏納稅的自覺性，更缺乏利用稅法維護自身權益的意識，從而增加了稅收執法難度，如此等等，既不利于稅務執法人員依法行政，更不利于納稅人依法保護自己的合法權益。四是納稅人納稅意識不強，有意或無意不遵守稅收法律，偷、逃、騙、抗稅時有發生。
三、如何推進稅收執法環境的改善
改善稅收執法環境，是一個系統工程。按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》中關于全面推進依法行政的指導思想和目標，依法行政的基本要求和規定，轉變政府職能、深化體制改革、建設科學民主決策機制，提高執法質量、能力、水平等內容，都是改善稅收執法環境的重要保障和措施。
（一）完善稅收立法。首先要加快稅收立法的步伐，大力推進稅收基本法的出臺，徹底取消與稅收法律不相適應的條例和規章，使稅收法律不斷準確和完善；其次是提高主體稅收的層次，特別是主體稅源和稅種，如增值稅、營業稅、內外企業所得稅合并等；三是完善稅收法律空缺和稅法與行政機關不銜接之處；四是規范稅收法規、規章及相關文件。
（二）提高稅務機關依法行政能力。一是建立依法行政崗位責任制度，并做出依法行政的規劃與計劃，落實依法治稅，做到每年有規劃、年度有安排，全面實施稅收執法責任制，將稅收執法責任制細化、分級次、分崗位、做到人人有崗位、崗位有職責、有目標、考核有標準，一個階段一個時期有稅收執法結果；二是建立稅收執法考核制度，加強稅收執法的規范、制約與監督，在稅務系統分解層次責任、明確權限、實行崗位責任制、對照考核標準每月考核、季度考核、年度評定稅收執法效果，與行政、經濟責任掛起鉤來；三是建立定期稅收執法報告制度，推行領導負責制、崗位責任制；四是充分發揮法制部門的作用，承上啟下，按專業化要求配備人員，常抓不懈，促進依法行政。
（三）提高稅務執法人員的執法能力和責任心。稅收執法人員素質的高低、能力強弱，直接決定了執法行為的質量和效果。因此，一是要求稅務執法人員結合實際多學習，注重學習法學理論，基本法律知識，如法學基礎理論、憲法、刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、賠償法、行政許可法、行政處罰法等，只有掌握這些知識，才能高屋建瓴、觸類旁通；二是完善法律培訓制度。按照不同的職位，學以致用，按因需施教的原則，加強人員培訓；三是建立稅務執法責任制考核制度。依據考核內容、原則、標準、程序和方法，對干部進行定期和不定期的考察，將執法考核質量作為獎、懲、培訓、辭退和調整職務、級別和工資的重要依據。
（四）提高社會公眾的法律意識。增強公民的守法意識和
權利意識，為公民、單位和法人及相關組織依法維權創造條件，培養法律意識、權利意識；并加強稅收宣傳、增強服務意識，通過提高稅收執法行為的公信力，吸引公民、單位和法人及相關組織依法維護自身權益；其次通過完善稅收執法程序及相關制度，降低公民、單位和法人及相關組織借助法律手段維護自身權益的風險。
（五）建立納稅人誠信納稅意識。一是開展普法教育，增強全社會的稅收法制觀念，創新新形勢下稅務協作法制化的途徑，加強與地方黨政機關、公安、司法機關和其他部門的協作配合，齊抓共管，共筑依法治稅的堅強防線，營造一個執法、守法、護法良性的稅收環境；二是建立執法公示制，政務公開制，從縱向、逆向、橫向等方面構成立體社會監督網絡；三是嚴格執法、打擊偷、逃、騙、抗稅行為，嚴格控制欠稅，建立誠信納稅制度。
綜上所述，稅收執法環境的好壞，直接關系到稅收法律法規的準確實施；直接關系到政府機關的依法行政；直接關系到納稅人的權利與合法利益。因此，我們必須對稅收執法環境給予高度關注，必須有的放矢，全面規劃，綜合治理。只有全面整治稅收執法環境，才有可能大力推進依法治稅。
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。在觀念誤導下，把法律、政策上公開搞“變通”，以言代法，以權代法的現象嚴重。政府對稅收執法干預過多，不善于運用法律手段解決問題，隨意變更稅收執法。二是稅收執法環境中的執法人員因素。目前稅收執法從中央到地方的素質不能完全適應依法治稅的需要，特權思想和權力本位觀念支配下，認為管理就是整人，執法就是處罰。忽視了稅收執法中納稅人依法應享有的權利，居高臨下、作風霸道、語言粗暴、恣意妄為。個別執法人員廉政執法的意識較差，用國家賦予的稅收執法權作為交易、送人情、撈好處，接受當事人宴請，甚至收受賄賂，進而在稅收執法中喪失原則、私自變通、大事化小、小事化了。不僅助長了違法行為，而且還破壞了稅收法規的嚴肅性，損害了稅務機關形象。執法人員運用法律水平不高，對法律和相關知識了解甚少，習慣于用傳統方式執法，應對新型法律能力不強。缺乏學習，應變能力不強，遇到問題無從入手，直接影響稅收執法。三是執法手段、技術相對落后，具體表現在信息、交通、通訊等方面，稅收執法跟不上形勢發展的需要。
（三）稅收執法環境與法治要求外部環境差距。稅收執法
環境與法治要求外部環境差距具體表現在：一是一些地方政府存在著干預稅收執法的現象，經常是口頭上要求嚴格執法，而實際上是以達到環境寬松為名而疏于執法。二是政府部門對稅收執法不配合、或協助不力，或講條件，司法部門要經濟支持、工商、公安等部門不理不采等。三是公民與納稅人的法律意識不強，缺乏納稅的自覺性，更缺乏利用稅法維護自身權益的意識，從而增加了稅收執法難度，如此等等，既不利于稅務執法人員依法行政，更不利于納稅人依法保護自己的合法權益。四是納稅人納稅意識不強，有意或無意不遵守稅收法律，偷、逃、騙、抗稅時有發生。
三、如何推進稅收執法環境的改善
改善稅收執法環境，是一個系統工程。按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》中關于全面推進依法行政的指導思想和目標，依法行政的基本要求和規定，轉變政府職能、深化體制改革、建設科學民主決策機制，提高執法質量、能力、水平等內容，都是改善稅收執法環境的重要保障和措施。
（一）完善稅收立法。首先要加快稅收立法的步伐，大力推進稅收基本法的出臺，徹底取消與稅收法律不相適應的條例和規章，使稅收法律不斷準確和完善；其次是提高主體稅收的層次，特別是主體稅源和稅種，如增值稅、營業稅、內外企業所得稅合并等；三是完善稅收法律空缺和稅法與行政機關不銜接之處；四是規范稅收法規、規章及相關文件。
（二）提高稅務機關依法行政能力。一是建立依法行政崗位責任制度，并做出依法行政的規劃與計劃，落實依法治稅，做到每年有規劃、年度有安排，全面實施稅收執法責任制，將稅收執法責任制細化、分級次、分崗位、做到人人有崗位、崗位有職責、有目標、考核有標準，一個階段一個時期有稅收執法結果；二是建立稅收執法考核制度，加強稅收執法的規范、制約與監督，在稅務系統分解層次責任、明確權限、實行崗位責任制、對照考核標準每月考核、季度考核、年度評定稅收執法效果，與行政、經濟責任掛起鉤來；三是建立定期稅收執法報告制度，推行領導負責制、崗位責任制；四是充分發揮法制部門的作用，承上啟下，按專業化要求配備人員，常抓不懈，促進依法行政。
（三）提高稅務執法人員的執法能力和責任心。稅收執法人員素質的高低、能力強弱，直接決定了執法行為的質量和效果。因此，一是要求稅務執法人員結合實際多學習，注重學習法學理論，基本法律知識，如法學基礎理論、憲法、刑法、刑事訴訟法、民法、民事訴訟法、賠償法、行政許可法、行政處罰法等，只有掌握這些知識，才能高屋建瓴、觸類旁通；二是完善法律培訓制度。按照不同的職位，學以致用，按因需施教的原則，加強人員培訓；三是建立稅務執法責任制考核制度。依據考核內容、原則、標準、程序和方法，對干部進行定期和不定期的考察，將執法考核質量作為獎、懲、培訓、辭退和調整職務、級別和工資的重要依據。
（四）提高社會公眾的法律意識。增強公民的守法意識和
權利意識，為公民、單位和法人及相關組織依法維權創造條件，培養法律意識、權利意識；并加強稅收宣傳、增強服務意識，通過提高稅收執法行為的公信力，吸引公民、單位和法人及相關組織依法維護自身權益；其次通過完善稅收執法程序及相關制度，降低公民、單位和法人及相關組織借助法律手段維護自身權益的風險。
（五）建立納稅人誠信納稅意識。一是開展普法教育，增強全社會的稅收法制觀念，創新新形勢下稅務協作法制化的途徑，加強與地方黨政機關、公安、司法機關和其他部門的協作配合，齊抓共管，共筑依法治稅的堅強防線，營造一個執法、守法、護法良性的稅收環境；二是建立執法公示制，政務公開制，從縱向、逆向、橫向等方面構成立體社會監督網絡；三是嚴格執法、打擊偷、逃、騙、抗稅行為，嚴格控制欠稅，建立誠信納稅制度。
綜上所述，稅收執法環境的好壞，直接關系到稅收法律法規的準確實施；直接關系到政府機關的依法行政；直接關系到納稅人的權利與合法利益。因此，我們必須對稅收執法環境給予高度關注，必須有的放矢，全面規劃，綜合治理。只有全面整治稅收執法環境，才有可能大力推進依法治稅。
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