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關于我區東部農村集體土地征地拆遷的調查與思考
隨著我市城市現代化建設步伐不斷加快，城市規模不斷擴大，我區東部地區作為城市規劃區的組成部分，以優越的地理、自然條件，越來越凸顯出其重要的經濟建設和開發價值。根據市政府的規劃，2003年起，我區東部地區將陸續開發建設南京國際高爾夫球場、南京軟件園、經五路、聚寶山商品住宅區等一批重點、大型項目。這些項目的建成，將根本改善東部地區的面貌，改善投資環境，拓展發展空間，提升我區的綜合經濟實力，為實現“科技強區、環境立區、文化興區”的發展戰略提供新的經濟增長點。該地區的開發建設能否順利進行，將直接關系到我區東部地區開發的戰略布署，關系到我區2003年總體工作目標任務的完成。 當前，東部地區開發的首要任務是做好征地拆遷工作。該地區的土地主要是農村集體土地。我區作為傳統的“城區”，對城市國有土地的拆遷經驗豐富，但對于農村集體土地的征地拆遷，相對缺乏工作經驗，尚未形成系統、全面、具體的工作思路和方法，而東部地區大面積的征地拆遷工作即將開始，該地區的征地拆遷工作，量大、面廣，涉及4000余戶，1萬余人口。我院高度重視東部地區的征地拆遷工作，院黨組專門召開會議進行研究，以為區域經濟建設服務的高度責任感，將東部地區的農村集體土地征地拆遷中存在的問題作為我院今年創建服務型法院的一個重點課題，展開調研，并結合我院審理國有土地拆遷案件的經驗進行了思考，力圖為區委、區政府的工作決策提出一些參考和建議。 一、概況 （一）調查對象：我們以目前區城鎮綜合開發公司正在實施征地拆遷工作的紅山街道小營村為調查對象： 1、地理、人口及經濟概況。此次征地拆遷范圍涉及小營村第二、第三生產隊等，計196戶，532人，其中農業人口232人，居民300人，具有合法權屬的房屋面積計11,000余平方米，違法建筑4,000余平方米。從地理區位和社會綜合情況上來看，該地區屬于典型的城郊結合部�？傮w而言，該地區地勢較低，耕地條件差，主要作物為樹苗等，經濟欠發達，農民總體收入較低，存在貧富不均的現象，農民住宅房屋面積較為懸殊，面積較大的達700余平方米，小的則只有40余平方米。該地區外來人口較多，房屋出租是當地農民的一項重要的經濟來源。 2、項目概況。該地段建設項目為墨香山莊商品房開發、經五路（寬45m）、華飛路東延（寬24m）、營苑南路東延（寬24m），此次征地拆遷期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，計二個月。 3、適用政策法規情況。目前我市對于農村集體土地征地拆遷，適用寧政發[2000]86號《南京市建設征用土地補償和安置辦法》（主要內容為規定了拆遷房屋實行實物安置及附屬物的貨幣補償，以下簡稱86號文），和寧政發[2001]21號《南京市征地房屋拆遷貨幣補償細則》（主要內容為規定了拆遷房屋的貨幣補償，以下簡稱21號文）的規定。根據21號文的規定，對于農村集體土地征地拆遷，21號文效力優先，21號文未有規定的，適用86號文，即目前我區東部地區農村集體土地征地拆遷，全部適用貨幣補償，不再進行實物安置。 （二）調查方法。我們在對小營村征地拆遷項目進行調查的同時，與我區城鎮綜合開發公司進行了座談；以區政府法制辦的名義抽調專門人員實地參與了兩戶“釘子戶”的動遷調解；先后走訪了市國土局、房產局等行政執法單位，詳細了解了相關政策規定；與部分郊縣法院以及上級法院就法律適用問題進行了充分的研討；有選擇性地對比研究了北京市、深圳市、上海市、寧波市、重慶市、武漢市等大城市關于農村集體土地征地拆遷的相關政策規定。 二、征地拆遷主要法律問題的研究與分析 在城市建設發展過程中，與群眾利益最緊密，矛盾最突出，難度最大的就是房屋拆遷問題。而在房屋拆遷工作中，又數城市規劃區內城郊結合部的農民集體土地的征地和房屋拆遷問題最難處理。目前國家還沒有制定和頒布城市規劃區內因城市建設需要,依法征用集體土地后農民房屋拆遷補償安置的專門法規，因此，解決城郊結合部農民房屋拆遷問題，缺少必要的法律規范。但城市建設的發展，依賴于舊城改造和對外拓展，這就無法回避農村集體土地上的房屋拆遷問題。因此，首先需要就城市規劃區內農村集體土地征地拆遷的相關法律問題進行研究。 （一）農村集體土地征地拆遷的法律性質 小營村征地拆遷過程中，許多被拆遷人認為，該地早已在2000年被征為國有土地，因此，現在進行的拆遷活動，應當按照南京市政府203號令進行貨幣補償，這是拆遷過程中存在的重大爭議之一。也就是說，按照市政府203號令，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體關系，這就將征地與拆遷劃分為兩種性質的行為，即征用為行政行為，拆遷為民事行為。我們認為，僅從南京市政府86號文、21號文來看，應當將征地拆遷界定為行政行為。86號文和21號文的依據是《土地管理法》，該法第二條規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制；國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。這種國家征用是典型的行政行為。21號文第二條規定，征地房屋拆遷，是指國家因建設需要，依法將農村集體土地征為國有土地所涉及的居住房屋拆遷……。因此，征地拆遷總體上是行政機關的行政管理活動，是行政行為，這一行為的標的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對地上定附著物進行補償的內容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。2002年《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十七條規定，因城市開發建設征用集體土地實施房屋拆遷的，其拆遷補償安置辦法由設區的市人民政府參照本條例另行制定，這就以地方性法規的形式給市政府進行了授權。因南京市政府出臺的86號文和21號文已單獨對農村集體土地征地拆遷進行了規定。南京市法院系統對此也采取了比較務實的態度。因此，就目前形勢而言，現實的觀點是：市政府203號令是對原國有土地上進行房屋拆遷安置補償適用的政策，但對于原屬農村集體性質的土地上進行房屋拆遷安置補償，屬于86號文和21號文所規定的“征地房屋拆遷及征地撤組后剩余土地上原房屋拆遷”的范疇，應適用86號文和21號文的規定進行安置補償，并將征地拆遷整體納入行政行為的范疇，由行政機關行使行政職能予以調整。 （二）農村集體土地征地后房屋拆遷爭議的解決程序 征地拆遷中涉及到的房屋拆遷安置補償，應當按照86號文的規定，先政府行政裁決，對裁決不服的，當事人可以不服行政裁決為由，向法院提起行政訴訟。當前農村集體土地征地拆遷主要在補償標準和補償數額兩個方面存在爭議。 1、關于補償標準的爭議。86號文第九條規定對補償標準的爭議應先經裁決，但由于該補償標準已由有關法規、規章及政策予以明文規定，實踐中圍繞補償標準產生爭議的很少出現。 2、關于補償數額的爭議。實踐中，主要爭議在于征地房屋拆遷安置補償的金額、方式、期限等方面。86號文第十八條規定，對于此類爭議，由市、縣（區）人民政府裁決，當事人對裁決不服的，可在法定期限內向人民法院起訴。根據上述規定，如我區東部地區農村集體土地征地拆遷中發生此類爭議，應由我區政府裁決。依照法律規定，對于政府裁決不服而起訴的，屬于人民法院行政訴訟案件。 就上述爭議，按照省法院、省建委的統一觀點，必須先政府裁決，不服裁決的，提起行政訴訟。 （三）關于實施征地拆遷的主體 市政府86號文第十七條規定，征地經批準后，……由市、縣（區）土地行政主管部門公告拆遷決定并組織實施。第七條規定，建設征用土地，市、縣（區）土地行政主管部門應當……并與被征用土地的所有人和使用人就補償、安置等事項簽訂協議，以上規定表明，實施征地拆遷的法定主體是土地行政主管部門，我區為房地產管理局。而市政府21號文第二條第二款規定，本細則所稱征地拆遷實施單位，是指市土地行政主管部門指定的辦理用地事務的機構。該細則所指的“機構”，一般理解為市土地局下屬用地事務所及類似我區房地產局等性質的機構�？梢钥闯�，21號文規定的實施主體與86號文規定似有不同，但應當看到21號文僅僅是對“征地房屋拆遷”進行補償的規定，21號文與86號文相比，實際上具有特別規定的性質，應當優先于86號文適用。我院認為，實施征地拆遷的法定主體應為土地行政主管部門，在我區即為房地產管理局。我市對于農村集體土地征地拆遷單位實行資質管理，我區房地產管理局具有農村集體土地征地拆遷資質，這一點與法律和文件規定的精神是一致的。但是，對于21號文第二條第二款中所稱的“指定”，應當作如何理解？這種“指定”，作為法律術語，在行政法上并沒有合適的法律法理依據，從行政法角度來看，行政權力的來源只有職權行政行為、授權行政行為與委托行政行為三種，而沒有“指定”行政行為，授權行政行為必須有法律法規的授權，委托行政行為只存在于具體行政行為，可以在沒有法律、法規或者規章依據的情況下實施。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第21條就規定了行政委托的法律效果，但行政委托必須以行政機關的名義實施行政行為。從86號文和21號文，結合相關行政法律、法規和司法解釋來看，這種“指定”應當定義為“委托”較合適。我們還應當看到，如果采用先征地后拆遷的模式，拆遷實施的主體就不存在任何問題，畢竟拆遷是平等民事主體之間的民事行為，只要有拆遷資質的開發單位，都可以作為實施主體。如武漢市，直接規定國家征用土地，拆遷居住用房的，用地單位與被拆遷人簽訂拆遷房屋協議書。 三、主要現實矛盾的研究與分析。 在城市規劃區內實施農民房屋拆遷，不同于在城市規劃區實施國有土地上的居民房屋拆遷，情況比較復雜，呈多樣性。此次小營村征地拆遷工作中遇到的問題，較為突出的反映了目前我市農村集體土地征地拆遷中的常見問題，也是目前農村集體土地征地拆遷工作的難點問題，主要體現在如下幾個方面： （一）動遷難 主要原因有： 1、文件規定的補償標準過低，是造成動遷工作難度大的最重要原因。86號文規定，貨幣補償主要包括土地及附著物補償，房屋拆遷補償和農業人口安置保養等。其中房屋拆遷補償與農業人口安置保養標準問題較為突出： （1）關于征地房屋拆遷補償問題。隨著國家住房體制改革，拆遷安置補償貨幣化，政策透明度高、補償方法簡單、群眾易于理解，便于操作，產生糾紛易于解決，在城區國有土地拆遷中，效果明顯好于實物安置。然而，現階段以貨幣補償為原則的21號文，事實上卻難于全面貫徹執行，拆遷矛盾突出，其原因就在于補償標準過低。拆遷戶對于補償標準難以接受。此次征地拆遷工作，在實施前相關部門就已做了大量宣傳、動遷工作，按照法定程序，發出征地拆遷通知并予以公告等，明確按照政府86號文和21號文規定的補償標準，給予補償，但收效甚微。我們查閱了其他城市的征地拆遷的規定，基本上各大城市均規定，在城市規劃區以外的征地拆遷，可以另行制定規定，但在城市規劃區以內的征地拆遷，一律按本地城市拆遷管理條例規定執行，包括補償標準。而南京市單獨制定農村集體土地征地拆遷的86號文和21號文，與其他各大城市有非常明顯的區別。 21號文規定，房屋拆遷補償，以戶為基礎單位，由原房收購款、收購補償款和區位補償款組成。其中收購補償款因數額最多而成為最重要的補償，它以房屋面積為依據，實行分檔遞減，80平方米以下，每平方米1000元，80-120平方米的部分，每平方米600元，120-160平方米的部分，每平方米300元，160-220平方米的部分，每平方米100元，超過220平方米的部分，不計算購房補償款。假設，一拆遷戶，5口人，房屋面積為250平方米，則按照上述規定，其房屋補償款約為20萬元左右，平均補償標準約為800-900元。而據估算，區城鎮綜合開發公司在當地建設的開發項目，房價約2600元/平方米，懸殊過大，以此計算，該戶若在原址購房，可購買約70平方米住房，遠遠小于其原居住面積。以250平方米的房屋為例，如果嚴格按照21號文，房屋補償款（不含區位補償和重置價，下同）約為12萬余元，如果按照區城鎮綜合開發公司采取的平均拆為兩戶的方式，房屋補償款共約21萬余元，但如果按照市政府203號令，房屋補償款約為31萬余元。不同的補償方式相差非常大。這里還應考慮另外一個重要問題，即目前，房屋對于我區東部地區農民來說，不僅是居身之所，還是一個重要的經濟收入來源，即房屋出租收益，拆遷戶在征地拆遷后，失去的不僅是住房，而且是一個重要的經濟來源，再結合土地被征用而失去生產資料的情況，拆遷戶在征地拆遷后將何以為繼。 21號文2001年2月出臺，應當說，其規定的補償標準，在當時即屬于中等水平，而隨著我市經濟建設、城市建設日新月異，社會綜合情況不斷發展，特別是近年來土地、房價均有較大幅度上漲的情況下，21號文規定的房屋拆遷補償標準，已明顯不符合當今現實情況，對此，據了解，我市各區在實施征地拆遷工作時，均采用了變通方法，以提高補償數額，但這種作法的弊端是顯而易見的，一是動遷工作中人為因素無法避免，擴大了政策執行的隨意性，二是會形成拆遷戶既然不執行文件規定，則可隨意要價的情況，增加動遷工作的難度。 （2）關于農業人口安置保養問題。86號文規定，標準為35000元—40000元，保養標準為14000元—18000元。86號文于2000年4月出臺，結合上述房屋補償標準過低的理由，目前關于農業人口安置保養問題同樣存在標準過低的情況，在此不再重述。 在這里，提出較為超前的建議，可以參考國外通行的做法，以市政建設為目的進行拆遷時，在市政工程項目如公路等建成后，分配給拆遷戶合理的股份，以股利分紅對其進行補償，這種做法在深圳市的拆遷工作中已得到較為成功的運用。我區東部地區農民主要是依賴土地生存，僅給予數萬元的安置、保養費用，不如給予股利分紅，更有利于農民的生存利益�；蛘咄ㄟ^采用發行土地債券的方式，解決農民征地補償低與國家建設用地征地成本高的矛盾，也使農民可以獲得較長時期的土地收益，并獲得生產自救和發展所必需的資金。 2、農村小團體合力較強。盡管開發單位實施拆遷時，在堅持文件規定的補償標準的情況下，充分考慮到具體情況而采取了變通執行的方法，如對待房屋面積較大的戶，有兩個以上單列戶口，但只有一個產權證的，給予產權拆分的方式，以達到套用較高的補償標準的方法等，實際上提高了補償標準，但此次征地拆遷工作開始后，前20天仍無一戶搬遷，動遷工作一度陷于停滯狀態，但自從有一戶搬遷之后，20天左右基本上全部搬遷完畢。對于這一情況，我們分析認為，主要是拆遷戶間關系較為緊密，從眾思想突出�；谵r村所固有的居住、生活環境和特點，農村集體土地住戶間關系較為緊密，相互間沾親帶故或交往密切，具有一定的小團體合力，人員從眾、甚至盲從現象較為明顯，這一點，與城市拆遷具有明顯的差異。對于動遷工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，對此，要充分利用有利的因素，重點突破，做好思想分化工作，達到以點帶面的效果。 3、戶情差異較大。該地區被征地拆遷190余戶，各戶房屋面積及附屬物、經濟條件、收入來源、家庭成員結構、人口成份（居民、農民）等情況差別較大，如小營村征地拆遷中，有數代多人共一戶的情況，也有夫妻二人各一戶的情況等，戶情差異較大。對此類情況，區城鎮綜合開發公司除了上述拆遷產權面積的操作方法外，有下列措施：對夫妻二人各一戶籍，但只有一個權屬證的，一概按一戶一產權面積計算，產權面積累計；對夫妻二人同一戶籍，但分別取得房屋權屬證明的，也按一戶一產權面積計算。 另外，不少農民所確認的被拆遷房屋，戶均面積較大，最大的一戶達700多平方米，而有的全部是違法建筑，以致各戶房屋補償和農業人口安置保養的標準、數額差別較大，各拆遷戶基于不適當的相互攀比而產生的利益要求的期望值差別較大，給動遷工作帶來一定難度。 （二）土地、房屋權屬情況復雜，違法建筑比例較大 由于歷史原因，對于農村集體土地的土地使用權及房屋合法權屬的登記管理，不夠嚴格，征地拆遷中常出現手續不全現象，情況較為復雜，而是否認定相關權屬將直接影響補償利益，如有的拆遷戶有土地使用權手續，無房屋建造合法手續，有的只有房屋建造手續，而無土地使用權手續；還有一些村民住戶翻建的房屋，雖然按規定規定履行了審批手續，但在翻建時擴大多建的情況較多等。此外，由于客觀原因，過去村、組、區、鄉對村民建房行為規范滯后，管理不到位，致使村民群眾不經審批自建自搭房屋的現象很普遍，特別處于城市近郊的村民群眾，受利益驅動依靠地理優勢，搭建房屋出租給外來人口居住，以獲取租金收益。如小營村合法建筑面積與違法建筑面積比例達到約5：2，征地拆遷中曾遇到有的戶合法建筑面積小于違法建筑面積，甚至有全部為違法建筑的情況出現。在本次小營村拆遷中，對于違法建筑有的也給予了補償，如呂秀蘭戶，對無證房按一半有證面積給予計算，但是否對所有戶的違法建筑均按統一的標準執行？如尺度不一，亦會引發矛盾。除了本地農民的違章搭建之外，外來流動人口在違法建筑方面扮演了較為重要的角色，必須加強執法力度，嚴格禁止外來人口從事違法建筑的搭建。 （三）我市各區對于農村集體土地征地拆遷的補償辦法和執行文件的尺度不一 拆遷戶形成對比落差，對征地拆遷工作帶來不利因素：（1）補償辦法不一。前文已述，目前我市各區對于農村集體土地征地拆遷均采取了“變通”方法執行文件規定，但各區方法不同。例如，我市棲霞區在農村集體土地征地拆遷中，也適用貨幣補償，不進行實物安置，但在拆遷后，由開發單位向拆遷戶提供廉價居住房，價格一般在1450—1550元左右，拆遷戶以獲得的補償款補足適當的差額即可購買，這樣，很大程度上緩解了文件規定的補償標準過低的突出矛盾；而小營村征地拆遷中主要是采取對有兩個以上單列戶拆分產權面積，以達到使拆遷戶獲得較文件規定更多的補償數額的辦法，以解決補償標準過低的問題。（2）掌握尺度不一。如，對于土地及房屋合法權屬手續不全的問題，我市棲霞區采取一般均予認可的方法，此次小營村征地拆遷原則上把握較為嚴格。 上述方法與尺度不一帶來的影響，在此次小營村征地拆遷工作中反映并不十分明顯，但因為即將開始征地拆遷的東部地區農村集體土地，地理位置上與我市棲霞區相鄰，屆時這種不一致可能會一定程度上給我區征地拆遷工作的順利進行帶來不利影響。建議可以加強區域間協調，統一補償辦法和尺度，盡量減少可能帶來的矛盾。 四、下一步我區東部地區農村集體土地開發征地拆遷工作的幾點建議 （一）關于總體工作思路 土地以及房屋是農民的生存之本。對于農村集體土地征地拆遷工作，要從實踐“三個代表”重要思想和維護社會穩定的大局出發，加強宏觀管理和控制，總體上高度重視、依法實施、整體部署、加強宣傳、穩步開展，工作上相互協調、周密細致、文明執法、積極堅決、顧全大局，力爭此次大面積征地拆遷工作的順利進行。 1、在征地拆遷工作中特別注意維護社會穩定。黨的十六大報告指出：完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期和諧穩定的社會環境。此次大面積的農村集體土地征地拆遷工作，要充分認識到實施農民房屋拆遷的復雜性，各職能部門和相關單位都應當高度重視，積極疏導，穩妥謹慎，鈍化矛盾，堅決避免事件的發生。同時，要盡量避免不同權利主體之間巨大的利益差異，促進城鄉結合部社會的穩定和經濟的穩步發展。 2、統一認識，相互協調。農村集體土地征地拆遷工作，涉及多個職能部門和單位，而各部門是否能夠統一認識，相互協調，執法水平如何等對于工作的順利開展，是十分重要的，應當強調大局觀，避免問題推諉，矛盾上交。 3、依法實施，文明執法，加強監督。農村集體土地征地拆遷，必須堅持從程序到實體，從手續到手段，都要依法實施。實施過程中，具體實施單位應當注意文明執法，文明動遷，不能采取以暴制暴，以邪壓邪或其它不正當手段；不能打著政府旗號，為有損于政府形象的行為，相關職能部門應當加強監督管理。 4、排查摸底，掌握戶情，適時調整。做好先期調查工作，以便于制定總體動遷方案，特別是補償優惠方案，并根據調查的情況，適時對補償標準、補償方案進行調整。做好有號召力的重點人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點人員帶頭服從政府征地拆遷工作，達到以點帶面的效果。 （二）關于均衡各方利益，根本解決征地拆遷矛盾的建議 考慮到征地拆遷對農民生活的重大影響，應當在促進經濟發展、實施開發經營與保護群眾利益三方關系中尋找平衡點，并切實考慮群眾在征地拆遷后的生產、生活問題，這是解決征地拆遷矛盾的根本所在。在征地拆遷工作中表現出來的拆遷與被拆遷間的矛盾和問題，實質是三方關系的矛盾，在國家法律、法規尚不配套健全，市政府相關文件規定標準較低，滯后于現實的情況下，我區東部地區農村集體土地征地拆遷工作，應當以與時俱進的思想理念，制定適當的方案，在不改變相關文件規定的補償標準的前提下，靈活掌握，變通執行，以適度提高補償數額或以其它方式，解決群眾實際困難。目前可能采取的方式主要有二種：一種是提高補償數額，如我區小營村征地拆遷的方式主要是通過拆分房屋面積，達到套用較高補償標準的方法。另一種是根據拆遷戶的不同情況和要求，由開發單位提供部分較大幅度的優惠價格的
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