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關于我國鄉鎮國庫管理的調查報告
中國人民銀行國庫局《鄉鎮國庫研究課題組》鄉鎮國庫,是我國五級國庫體系中的基層單位。鄉鎮國庫的建立,強化了鄉鎮政府的財政管理功能,有效地調動了鄉鎮政府理財的積極性。隨著財稅體制和農村金融體制改革的不斷深化,鄉鎮國庫運作面臨許多新情況、新問題。為此,我們組織開展了鄉鎮國庫建立與發展的專題調研。
基本情況
目前,鄉鎮國庫主要有人民銀行經理和商業銀行、信用社代理兩種模式。截至2002年底,全國鄉鎮國庫已建機構13759個。其中人行經理562個,商業銀行、信用社代理13197個,分別占鄉鎮國庫總數的4.08%和95.92%。
(一)發展進程。鄉鎮國庫建設從無到有、從小到大,經歷了初創、迅速發展和規范管理三個階段。
第一階段(1985-1992年期間)初創階段。為貫徹黨中央、國務院關于建立鄉鎮財政的決定,1985年,財政部發出《關于頒發鄉鎮財政管理試行辦法的通知,首次提出鄉鎮國庫的建設問題,個別地方開始建立了鄉鎮國庫。1990年,財政部、中國人民銀行(以下簡稱部行兩家)發出《關于鄉鎮國庫工作試點意見》予以肯定,并對鄉鎮國庫試點的設庫條件、組織機構、職責任務、業務范圍等方面作出了具體規定。此后,鄉鎮國庫建設的試點工作在全國范圍內展開。
第二階段(1993-1999年期間)迅速發展階段。在總結鄉鎮國庫試點經驗的基礎上,經部行兩家研究,于1993年發出《關于做好鄉鎮國庫工作的通知》,并附發了《鄉鎮國庫管理辦法(暫行)》�！锻ㄖ芬蟾鞯馗鶕煌闆r,逐步擴大鄉鎮國庫的試點。自此,鄉鎮國庫建設在全國輔開。截至1999年底,鄉鎮國庫機構數量達19801個,比1992年增加10063個,增長102.34%。
第三階段(2000年至今)規范管理階段。2000年中國人民銀行發布《中國人民銀行關于國庫會計核算管理與操作的規定》,明確規定國家預算收入繳入鄉鎮國庫為正式入庫。各地積極貫徹落實文件精神,加強了對鄉鎮國庫的管理。2001年,中國人民銀行發出《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》,對規范鄉鎮國庫業務管理起到了積極的推動作用。
(二)1999年以來鄉鎮國庫發展變化的特點:
一一鄉鎮國庫機構數量逐年減少。2002年鄉鎮國庫機構較1999年減少6042個,下降了30.51%。
一一鄉鎮國庫業務量呈現萎縮的趨勢。2001年鄉鎮國庫業務量較1994年減少1180萬筆,下降了78.3%;與年度業務量最高的1999年相比,降幅高達87個百分點。
一一農村信用社代理鄉鎮國庫的比重逐年增加。由于農行營業所撤并等原因,其代理的鄉鎮國庫業務大部分移交給農村信用社辦理。截至2002年底,農村信用社代理鄉鎮國庫7421個,占代理鄉鎮國庫總數的56.23%。同時,“一所兩庫”、“一所多庫”的現象越來越多(即一個農行營業所辦理兩個或兩個以上鄉鎮國庫業務。
——鄉鎮國庫發展不均衡。經濟欠發達地區的機構設立數量較多,經濟發達地區的機構設立數量較少。如安徽省設有鄉鎮國庫1485個,四川省1336個,甘肅省1172個,而廣東省僅設有33個,福建省5個。
鄉鎮國庫所發揮的積極作用
(一)完善了鄉鎮財政管理體制,增強了鄉鎮政府當家理財的積極性和主動性。1994年實行分稅制財政管理體制之前,縣鄉財政大多采用收支兩條線的管理體制,即實行“收入全額上劃、支出全額下撥”、“增收分成”和“大包干”,形成了財權集中在縣、事權分散在鄉鎮的局面,影響了鄉鎮財政職能的發揮,不利于鄉鎮經濟的發展。實行分稅制財政管理體制以后,由于劃分了縣鄉財政之間的收支范圍,由于鄉鎮國庫的建立和會計核算真實、準確、及時,鄉鎮政府增強了當家理財、增收節支的積極性,形成了鄉鎮政府抓財源、管財政的新局面。
(二)減少了鄉鎮稅收收入的入庫環節,縮短了鄉鎮財政撥款在途時間,從而加快了財政資金周轉速度。設立鄉鎮國庫前,鄉鎮征收的稅款由征收機關通過農行營業所或農村信用社收納,上劃到上級管轄行(社),匯總后再劃轉縣國庫；鄉鎮財政經費則通過縣財政支撥,由縣國庫劃轉管轄行(社),再由其轉劃各營業網點,轉入鄉鎮財政的賬戶。鄉鎮財政資金的上劃和下撥到位通常需要7-10天時間。建立鄉鎮國庫后,收入可實現當天就地人庫,支出可實現當天撥付到用款單位的賬戶,大大提高了財政資金利用效率。
(三)加強了對國家預算資金的監督和管理,堵塞了漏洞。鄉鎮國庫建立前,鄉鎮財政開戶隨意性較強,由于缺乏監督,公款私存、亂開支等現象突出。建立鄉鎮國庫后,鄉鎮國庫按照有關規定,為鄉鎮財政開設預算內存款賬戶、預算外資金賬戶,對鄉鎮財政收支款項實施日常監督、管理,在一定程度上確保了國家預算資金的安全和規范運用。
(四)增強了縣財政的宏觀調控能力。隨著鄉鎮國庫和縣鄉新的財政體制的建立,縣財政對鄉級收入、專項上解資金和轉移支付,用體制形式加以明確和固定,有效地增強了縣財政的宏觀調控能力。
(五)拓寬了金融機構服務領域,增加了中間業務收入來源�；鶎愚r行營業所和農村信用社代理鄉鎮國庫業務,既擴大了業務范圍,提高了代理行、社的信譽和知名度,又使部分鄉鎮國庫能從同級財政獲得一定數量的代辦補助經費,增加了代理行的業務收入。國露自理
目前鄉鎮國庫發展中存在的主要問題
(一)一些財稅改革措施的推行使鄉鎮國庫業務量萎縮。主要是:(1)國稅實施金稅工程后,一般納稅人集中到縣里繳稅,稅務部門征收的工商稅收直接繳人縣支庫。(2)為保社會穩定,將農村教師工資、民政優撫金和衛生、水利建設經費等,集中由縣財政統一撥付。(3)農村稅費改革后,農業稅收入減少。所有這些,使鄉鎮國庫業務出現萎縮。
(二)部分鄉鎮經濟規模小,底子薄,難以實現建庫的初衷。90年代,相當一部分鄉鎮經濟發展落后,底子薄,靠吃縣財政補貼過日子的鄉鎮,一哄而上,紛紛設置了鄉鎮國庫。實踐證明,這些不具備條件的鄉鎮國庫,無法實現促進鄉鎮當家理財、鄉鎮財政資金自求平衡、統籌安排用于當地經濟發展的目的。
(三)稅務、金融管理體制與鄉鎮國庫的設置不配套,影響鄉鎮國庫正常運轉。稅務征管體制在鄉鎮不是按行政區域劃分,而是按經濟區域劃分；機構按片設立,與鄉鎮國庫一鄉一庫明顯不配套。由于稅款不能按規定就地入庫,稅務會計人員月末往往要跑幾個鄉鎮辦理繳庫、對賬,使鄉鎮國庫資金不能及時報解。一些稅務人員為圖省事,在確保完成各鄉鎮收入任務的前提下,往往人為地確定稅收所屬國庫。在一些地方,不同程度地存在買稅、混庫現象,使各鄉鎮的稅收進度難以得到真實、準確地反映。近年來,隨著銀行商業化的推進,國有商業銀行許多基層營業網點進行了調整、撤并,一所代理多個鄉鎮國庫的現象越來越多,對稅款人庫、財政庫款支撥帶來諸多不便。一些鄉鎮財政用錢時,要來回奔波幾十里路。有的圖方便,將款項匯總撥到就近的農村信用社,給鄉鎮國庫的核算和監督管理增加了難度。
(四)代理鄉鎮國庫的商業銀行代理意識淡薄,難以全面履行其職責。商業銀行、信用社是以營利為目的獨立的經濟核算單位,其經營理念是追求利潤最大化。在代理鄉鎮國庫業務問題上,商業銀行、信用社關心最多的是代理鄉鎮國庫后的投入和產出的成本關系,而代理鄉鎮國庫的收益,主要來自鄉鎮國庫存款沉淀的利潤以及代理此項業務獲得的代理手續費收入。由于鄉鎮國庫業務急劇萎縮,財政的存量資金偏小,在代理行、社的資金沉淀就很少,其經營收益也會降低。另外,部行兩家規定的代理費用標準很低,根本,彌補不了代理行為辦理業務而支付的成本費用。由于絕大多數地方財政未落實支付代理費,嚴重影響了商業銀行、信用社代理鄉庫業務的積極性。特別是2003年1月1日起,實行對各級國庫存款計付利息后,未及時明確代理鄉鎮國庫的代辦業務費和資金結算匯劃費的支付標準和方式,對商業銀行、信用社代理鄉鎮國庫的積極性沖擊更大。
(五)鄉鎮國庫多種風險隱患并存,資金安全防范、業務管理難度大。鄉鎮國庫在運行的過程中主要存在三種風險隱患:(1)“先天”風險。當地只有農村信用社一家金融機構,沒有選擇余地。部分農村信用社資產質量不高,經營效益不好,員工素質偏低,存在較大的金融風險。(2)制度執行風險。受利益驅動,代理鄉鎮國庫人員配備嚴重不足。據不完全統計,目前全國代理鄉鎮國庫從事國庫工作的專職人員平均為0.15人。這種狀況,難以使會計核算的基本制度履行到位,“一手清”現象較為普遍。(3)管理風險。鄉政府、鄉財政“重建輕管”,只重視鄉鎮國庫的設立,疏于管理。代理行“代而不理”,人員配備少且素質不高,對所代理的國庫工作既未列入考核范圍,也不進行具體的管理和指導,缺乏必要的內控管理機制。人行縣支庫由于人員配備不能滿足國庫業務量的快速增長,崗位兼職過多,國庫人員忙于日常核算業務,無暇顧及對鄉鎮國庫管理的指導,導致其業務操作不規范。有的代理支庫,對所轄鄉鎮國庫從未進行過檢查、輔導,甚至有的不清楚轄內鄉鎮國庫底數。在這種管理“真空”的情況下,代理鄉鎮國庫工作質量是不言而喻的。
政策建議
(一)全面清理、整頓、規范,努力提高現有鄉鎮國庫的核算質量和管理水平。鄉鎮國庫是辦理國家預算收支的最基層單位,受人員素質低、管理難到位、代理機構資質差等諸多因素制約,稍有不慎,容易引發資金案件。鄉鎮國庫可以說是目前國庫系統的風險高發環節。因此,必須與鄉政府、財政、稅務等各部門密切配合,統一認識,對鄉鎮國庫進行全面清理規范。
——對確無存在必要的鄉鎮國庫,要堅決予以撤銷。凡屬下列條件的鄉鎮國庫,原則上應一律撤銷:一是已停辦業務的；二是業務量過小,且收支不能相抵的；三是收支業務大多已經上收,由縣(市)一級直接辦理的；四是內部管理松懈,歷次檢查問題較多,屢犯不改的；五是地方政府要求撤銷的。對確需撤銷的鄉鎮國庫,縣市財政部門應提出撤銷鄉鎮國庫的意向�？h人民銀行同意后,應予以正式批復,并聯合財政、稅務、代理行等部門,做好賬務核對、資金劃轉、檔案資料移交、印章收繳銷毀等工作。
——對確需保留且具有存在價值的鄉鎮國庫,要加強管理,規范提高。一是人民銀行國庫部門特別是縣級支庫,要切實承擔起管理、指導、檢查、監督和培訓考核的職責,加大對保留鄉鎮國庫的現場檢查力度,采取檢查與輔導相結合的方式,加大培訓力度,提高鄉鎮國庫人員素質,促進其業務操作向規范化方向發展。二是代理行要加強對鄉鎮國庫工作的管理,真正履行國庫各項職能。三是地方政府及其有關部門要提高思想認識,防止出現建庫積極,建后不管的局面。為鄉鎮國庫創造一個良好的工作環境,保證鄉鎮國庫工作高效運轉。
(二)從嚴、慎重把好鄉鎮國庫新設審批關。人民銀行國庫部門審批鄉鎮國庫設立,要從鄉鎮經濟發展的實際出發,看其是否能在鄉鎮經濟發展中起到積極的促進作用,而不能從滿足“完善鄉鎮政府功能”這一形式上的需要出發。發展鄉鎮國庫應堅持“從嚴、慎重”的原則,注重質量,不求數量,從嚴把好“準入”關。在考慮鄉鎮國庫設立的經濟條件時必須注意以下幾點:一是稅源不足,入不敷出的鄉鎮不宜設立鄉鎮國庫。二是雖然稅源充足,自身可支配的財力相對過少的鄉鎮,也不宜設立鄉鎮國庫。三是對于經濟發展潛力大、理財積極性高、確實有必要設立國庫的鄉鎮,人民銀行國庫部門則應在審批、業務指導、部門協調等方面予以積極支持,幫助鄉鎮政府強化財政管理職能,切實提高鄉鎮財政資金的使用效率。
(三)健全和完善財政管理體制。一是地方財政管理體制應根據不同地區的經濟發展情況區別對待。中央財政和省級財力,要逐步加大對縣鄉轉移支付的力度。二是要按照財權、事權相統一的原則,進一步合理界定地方各級收支范圍,確�；鶎诱䴔嗟恼＿\轉和各項事業的健康發展。
(四)制定商業銀行、信用社代理鄉鎮國庫業務手續費計付辦法,建立代理鄉鎮國庫業務的利益補償機制。盡快明確代理鄉鎮國庫業務手續費計付標準、計付方式等,督促財政部門在預算支出中統籌安排。具體收費標準可在預算資金綜合成本的基礎上,按筆數收取代辦業務手續費和按結算金額分檔計。
(五)加強法規制度建設,進一步明確和強化鄉鎮財政、國庫權貴�，F行的《預算法》、《國庫條例》及其實施細則、《鄉(鎮)國庫管理辦法(暫行)》等,已不能適應新形勢的需要,必須按照財稅金融體制改革的新要求以及鄉鎮工作面臨的新變化、新問題和新情況,盡快重新修訂。同時,抓緊建立健全與之相配套的一系列實施細則、操作規程和管理辦法,便于具體操作實施,從而確保各項法規制度真正落到實處,以充分發揮鄉鎮財政、國庫的職能作用。
(六)著手研究人民銀行直接經理鄉鎮國庫模式。隨著金融電子化和財稅征收環節電子化建設步伐的加快,數據集中、核算集中、管理集中已成為發展趨勢,目前鄉鎮國庫分散代理現狀與發展要求不符,分散處理業務的狀況已不能滿足集中化管理的要求。為此,應著手研究人民銀行直接經理鄉鎮國庫模式,在城鄉區域范圍較小、鄉鎮經濟較發達,且已實現財稅庫行橫向聯網,同城票據電子清算系統較完善的地區進行試點,適應經濟的發展。
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