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構建科學高效的城市社會救助民生數據系統
構建科學高效的城市社會救助民生數據系統
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內容摘要面對即將到來的新一輪城市化高潮，中國大陸各城市政府在對貧困人口的社會救助方面普遍存在著經驗決策、針對絕對貧困人口的被動救助以及對貧困人群重治理、輕預防的現象。即使是經濟和社會發展水平處于全國前列的上海也不例外。有鑒于此，大力構建一套科學高效的城市社會救助民生數據系統、并加強制度創新已是刻不容緩。
關鍵詞社會救助民生數據系統城市化
作者1華偉，華東師范大學商學院副教授、博士。（上海：200062）2梁鴻，復旦大學社會發展與公共政策學院副院長、教授、博士生導師。（上海：200433）
城市化是未來中國經濟和社會發展的主旋律，而及時建立一套針對弱勢群體的科學高效的社會救助體系將成為這一進程的有力保障。例如，上海以戶籍人口核算的人均GDP已超過10000美元，這標志著上海已經進入較發達經濟體的行列。按照發達國家的發展規律，上海開始步入收入差距由擴大向縮小的轉變階段。為此，上海的勞動力市場還將發生更加重大的變化�？傮w上，一方面，上海是中國就業機會最豐富的地區：另一方面，相當數量的本地居民由于不能適應上海就業結構的提升、不能適應上海就業市場的全面開放，可能成為長期需要救助的群體。這就意味著包括上海在內的全國各城市政府之前在社會經濟轉型過渡期所積累的、主要面向城市“下崗”群體的“反貧困”經驗已經不適用于新形勢下的城市反貧困。
1993年，上海在中國大陸率先建立了最低生活保障制度。經過近十年的發展，到2002年，上�；緦崿F對絕對貧困人口的“應保盡�！��！皯１M�！钡耐瓿梢惨馕吨�，從社會保障的角度看，上海已經消滅了“絕對貧困”。因此，上海下一步“反貧困”的重點應適時地轉入以縮小貧富差距為政策目標，主要針對相對貧困群體的政策干預。目前，有關城市相對貧困人口的研究及政策設計都還非常薄弱。上海是中國經濟和社會發展水平最為先進的城市之一，從其就業促進、社會分配、社會保障改革的推進經驗看，“關懷式”救助理念指引下的“救助、幫困”工作已經暴露出諸多的矛盾和不適性。
為此，筆者認為，以上海為代表的未來城市反貧困公共政策體系至少應該謀求“三個積極轉變”。一是政策體系功能從傳統的“末端治理”向“源頭治理”轉變：(1)目前的政策體系，貧困預防的功能還非常薄弱；(2)貧困預防的對象一定是尚未貧困、但屬于貧困“易發”和“高�！比巳�；(3)只“治貧”、不“防貧”的政策體系是不可持續的。二是貧困干預的重點由“消極救助”向“積極救助”轉變：(1)任何認為經濟能力已強大到可以將貧困群體養起來的想法都是錯誤和危險的；(2)所謂“積極”，要貫穿于貧困預防、貧困干預、徹底脫貧等環節。三是“救助與幫困”體系漸進地完成由“關懷式”救助向“發展式”救助轉變：(1)樹立“大救助”的概念，上�！熬戎c幫困”體系的完善必須結合人口調控、城市規劃、產業發展、收入分配、社會保障體系改革、公共財政優化等工作；(2)從“生活救助”轉向“能力救助”，否則，將給社會福利體系帶來沉重、長期、行政管理論文 巨大的經濟負擔。
如果不存在新的制度創新的“激勵”，如上負擔反過來會限制政府在“反貧困”領域謀求制度創新的活力與能量。一方面，由于目前上海絕大多數的反貧困保障項目以“低�！睘橹行恼归_，反貧困體系的完善與豐富在目前的工作格局中也意味著，“低�！薄昂鹆俊钡纳仙�、就業激勵的下降、邊界矛盾（在低保政策邊緣的群體）的激化和整個“低�！斌w系的日趨復雜。因此，創造激勵是筆者構建“低�！疁p負”’的第一層價值。另一方面，將“低�！崩^續維持在目前的覆蓋水平和保障能力，但原先與“低�！薄敖M合提供”的“福利項目”適當擴大覆蓋范圍，可以起到擴大保障覆蓋面的作用。
從既要抑止“低�！睌U展引發的“福利剛性”，又要高質量地解決貧困家庭的實際困難出發，筆者提出分階段、以“貧困診斷與干預技術”為導向、由傳統的“‘關懷式救助模式’向‘發展式救助”’轉型�！胺蛛A段”，是指從政府誠信、財政的可承受能力出發，對于“分類示�！钡母深A與管理。政府要從先期啟動地區的實踐當中探索、總結更多可操作的“分類治�！钡墓ぷ魉悸泛头椒��！柏毨г\斷與干預技術”，即以“技術”為先導，完成由“經驗管理”向“科學管理”的轉型，解決“經驗型”管理引起的諸多不適，系統化推進上海的反貧困體系由消極救助轉向積極救助，由被動式登記管理、服務轉向主動式的干預，由靜態的事后統計轉向事前的有效監控，由貧困的末端治理轉向貧岡的源頭治理。
在此特別需要強調的是，缺乏高質量、有公信力、劫態更新的民生調查數據，已經成為中國城市民生政策改革面臨的最大“瓶頸”。因此，為政府、公眾提供高質量、有公信力、動態更新的實證民生數據，彌補該領域的巨大空白，成為城市政府科學決策、信息公開之所急。為此，社會救助民生數據系統浮出水面。它是一個以周密設計、中長期規劃為基礎，充分考慮中國各城市的特點和優勢，同時利用國際最先進的調查技術，系統、持續、標準化、高質量地收集貧困群體各方面數據的系統。社會救助民生數據系統的內容覆蓋人口、收入、消費、就業、住房、教育、健康、心理、法律、貧困救助等主要民生領域，致力于打造反映上海貧困群體動態變化的跟蹤性公共數據庫。社會救助民生數據系統最直接和顯著的貢獻在于，將從根本上扭轉城市貧困救助長期存在的缺陷：一方面，大量的貧困數據資料分散、重復，資料無法積累，數據無法共享：另一方面，貧困救助政策的開發、實踐以及效果評估缺乏數據資料基礎，難以科學、系統地揭示上海貧困群體發展及其政策干預的整體趨勢。
適合我國城市的社會救助民生數據系統具有以下基本特點：
1．標準化
貧困是一個社會建構的概念。不同的政府部門、不同的社工（基層工作人員）對貧困的認識不盡一致（例如，衛生部門會對“困病致貧”更加重視；房地部門則會對“住房困難”更加關注，這一類的“不一致”可視為“系統‰陛的不一致）。隨著時間、社會經濟的發展，貧困的認識也在發生變化（例如，貧困群體的心理干預逐漸被高度重視，這一類的“不一致”可視為“動態”性的不一致）j受觀察測量誤差的影響，被揭示出來的貧困并非是確定的（例如，不同的社工對同一戶貧困家庭的認識水平是“不一致”的，同樣一個社工對同一戶貧困家庭今天和明天的認識水平也是“不一致”的，這一類的“不一致”可視為“隨機”性的不一致）。
為克服這些“不一致”，傳統的民政工作方式主要是通過政府部門間的會商協調，克服“系統”不一致：政府救助系統的一線工作人員則通過密切聯系困難群體，克服“動態一陛的不一致；此外，通過對政府的救助系統進行專業培訓，克服“隨機一陛的不一致。而社會救助民生數據則通過“標準化”的優勢可以統籌解決“系統”、“動態”和“隨機”三大不一致。因為社會救助民生數據系統匯集、覆蓋了我國城市目前所有開展民生項目的政府部門的信息采集的內容，所以能夠“系統”化、“全局”化地收集貧困家庭的信息，并能夠“系統”化、“全局”化地為貧困家庭提供解決方案。
同時，由于社會救助民壘數據系統面向所有市民，沒有預設進入門檻，其“開放性”保證了它能夠與各城市幫困、扶貧政策預留和政策儲備充分對接，滿足貧困救助覆蓋面和覆蓋水平不斷提升的內生性發展需求。社會救助民生數據系統一方面能夠跟蹤記錄有救助訴求的家庭的長期變化與發展，從而使向貧困家庭提供個性化的援助方案在技術上成為可能。另一方面，社會救助民生數據系統通過內置貧困評分系統，能夠根據變化了的貧困救助政策，動態地調整對貧困家庭的干預策略。由于社會救助民生數據系統能獲得標準化的貧困家庭的信息，因而能夠獲得標準化的救助方案，而標準化的救助方案意味著貧困家庭公平享有被救助的權利能得到有效保障。
2．實時性
從微觀層面上看，社會救助系統面臨一個重大挑戰：一方面，社會救助系統需要對貧困家庭的訴求做出“實時”性反應；另一方面，傳統的社會救助操作流程（以紙一筆為媒介的信息流的“低速”性）天然地不利于“實時性。傳統的解決“實時´,性的做法，都是以犧牲“效率”或者犧牲“公平”為代價。例如，把社會救助的資源集中在幾個特殊的時點（重大傳統節日）發放（體現為“低效率”），為滿足社會救助“強制性”的響應要求，對有些困難群體的訴求采取“不受理”的操作辦法進行“合法”規避（體現為“低公平”）。從宏觀層面上看，傳統的社會救助操作流程使得數據加總在大城市操作起來更加困難，與之相比，社會救助民生數據系統在數據傳輸方工作格局中也意味著，“低�！薄昂鹆俊钡纳仙�、就業激勵的下降、邊界矛盾（在低保政策邊緣的群體）的激化和整個“低�！斌w系的日趨復雜。因此，創造激勵是筆者構建“低�！疁p負”’的第一層價值。另一方面，將“低�！崩^續維持在目前的覆蓋水平和保障能力，但原先與“低�！薄敖M合提供”的“福利項目”適當擴大覆蓋范圍，可以起到擴大保障覆蓋面的作用。
從既要抑止“低�！睌U展引發的“福利剛性”，又要高質量地解決貧困家庭的實際困難出發，筆者提出分階段、以“貧困診斷與干預技術”為導向、由傳統的“‘關懷式救助模式’向‘發展式救助”’轉型�！胺蛛A段”，是指從政府誠信、財政的可承受能力出發，對于“分類示�！钡母深A與管理。政府要從先期啟動地區的實踐當中探索、總結更多可操作的“分類治�！钡墓ぷ魉悸泛头椒��！柏毨г\斷與干預技術”，即以“技術”為先導，完成由“經驗管理”向“科學管理”的轉型，解決“經驗型”管理引起的諸多不適，系統化推進上海的反貧困體系由消極救助轉向積極救助，由被動式登記管理、服務轉向主動式的干預，由靜態的事后統計轉向事前的有效監控，由貧困的末端治理轉向貧岡的源頭治理。
在此特別需要強調的是，缺乏高質量、有公信力、劫態更新的民生調查數據，已經成為中國城市民生政策改革面臨的最大“瓶頸”。因此，為政府、公眾提供高質量、有公信力、動態更新的實證民生數據，彌補該領域的巨大空白，成為城市政府科學決策、信息公開之所急。為此，社會救助民生數據系統浮出水面。它是一個以周密設計、中長期規劃為基礎，充分考慮中國各城市的特點和優勢，同時利用國際最先進的調查技術，系統、持續、標準化、高質量地收集貧困群體各方面數據的系統。社會救助民生數據系統的內容覆蓋人口、收入、消費、就業、住房、教育、健康、心理、法律、貧困救助等主要民生領域，致力于打造反映上海貧困群體動態變化的跟蹤性公共數據庫。社會救助民生數據系統最直接和顯著的貢獻在于，將從根本上扭轉城市貧困救助長期存在的缺陷：一方面，大量的貧困數據資料分散、重復，資料無法積累，數據無法共享：另一方面，貧困救助政策的開發、實踐以及效果評估缺乏數據資料基礎，難以科學、系統地揭示上海貧困群體發展及其政策干預的整體趨勢。
適合我國城市的社會救助民生數據系統具有以下基本特點：
1．標準化
貧困是一個社會建構的概念。不同的政府部門、不同的社工（基層工作人員）對貧困的認識不盡一致（例如，衛生部門會對“困病致貧”更加重視；房地部門則會對“住房困難”更加關注，這一類的“不一致”可視為“系統‰陛的不一致）。隨著時間、社會經濟的發展，貧困的認識也在發生變化（例如，貧困群體的心理干預逐漸被高度重視，這一類的“不一致”可視為“動態”性的不一致）j受觀察測量誤差的影響，被揭示出來的貧困并非是確定的（例如，不同的社工對同一戶貧困家庭的認識水平是“不一致”的，同樣一個社工對同一戶貧困家庭今天和明天的認識水平也是“不一致”的，這一類的“不一致”可視為“隨機”性的不一致）。
為克服這些“不一致”，傳統的民政工作方式主要是通過政府部門間的會商協調，克服“系統”不一致：政府救助系統的一線工作人員則通過密切聯系困難群體，克服“動態一陛的不一致；此外，通過對政府的救助系統進行專業培訓，克服“隨機一陛的不一致。而社會救助民生數據則通過“標準化”的優勢可以統籌解決“系統”、“動態”和“隨機”三大不一致。因為社會救助民生數據系統匯集、覆蓋了我國城市目前所有開展民生項目的政府部門的信息采集的內容，所以能夠“系統”化、“全局”化地收集貧困家庭的信息，并能夠“系統”化、“全局”化地為貧困家庭提供解決方案。
同時，由于社會救助民壘數據系統面向所有市民，沒有預設進入門檻，其“開放性”保證了它能夠與各城市幫困、扶貧政策預留和政策儲備充分對接，滿足貧困救助覆蓋面和覆蓋水平不斷提升的內生性發展需求。社會救助民生數據系統一方面能夠跟蹤記錄有救助訴求的家庭的長期變化與發展，從而使向貧困家庭提供個性化的援助方案在技術上成為可能。另一方面，社會救助民生數據系統通過內置貧困評分系統，能夠根據變化了的貧困救助政策，動態地調整對貧困家庭的干預策略。由于社會救助民生數據系統能獲得標準化的貧困家庭的信息，因而能夠獲得標準化的救助方案，而標準化的救助方案意味著貧困家庭公平享有被救助的權利能得到有效保障。
2．實時性
從微觀層面上看，社會救助系統面臨一個重大挑戰：一方面，社會救助系統需要對貧困家庭的訴求做出“實時”性反應；另一方面，傳統的社會救助操作流程（以紙一筆為媒介的信息流的“低速”性）天然地不利于“實時性。傳統的解決“實時´,性的做法，都是以犧牲“效率”或者犧牲“公平”為代價。例如，把社會救助的資源集中在幾個特殊的時點（重大傳統節日）發放（體現為“低效率”），為滿足社會救助“強制性”的響應要求，對有些困難群體的訴求采取“不受理”的操作辦法進行“合法”規避（體現為“低公平”）。從宏觀層面上看，傳統的社會救助操作流程使得數據加總在大城市操作起來更加困難，與之相比，社會救助民生數據系統在數據傳輸方面利用了3G移動通訊網絡，大大縮短了項目各個環節所花費的時間；同時，無線通訊網絡的應用對數據質量也有著積極的影響，使得社會救助各級管理層都能對“實時”收集的數據資料進行“實時”分析，并能“實時”發現社會救助項目實施過程中存在的新問題、新挑戰和新動向。
3．高質量
貧困救助家庭信息的質量是貧困救助系統的“生命線”。社會救助民生數據系統通過利用智能移動終端、3G無線通訊技術以及移動訪問系統本身獨有的遠程監控的功能，可以有效對采集信息的質量實施系統檢驗，使社會救助信息采集過程中出錯的概率降到最低（比如，當錄入的信息不符合專家預設的“常識”值時，系統將停止工作，要求社會救助社工確認或者修改所錄入的信息），使社會救助社工采集到更為準確的數據。( 范文先生網 http://www.annahuzar.com)
此外，智能化、結構化的電子問卷也大大減輕了社工與貧困家庭的接受、執行和記錄訪問的負擔。
4．歷時性
社會救助民生數據系統通過身份證號碼檢索，能夠保存貧困家庭長期、歷次的救助紀錄，從這個意義上說，社會救助民生數據系統實則為上海的每一位成員建立了一份電子化的“貧困病歷”，從而能全景式地記錄每一次“因病求診”的各種信息。電子化的“貧困病歷”不僅有利于貧困家庭自身更加系統，科學地認識貧困、找到擺脫貧困的辦法；電子化的“貧困病歷”還因為作為“面板數據”，能夠在宏觀上回答“截面數據”（定期或者不定期地貧困家庭的調查數據，也包括人口普查數據）所不能回答的問題。例如，“截面數據”能告訴我們，在上海生活在貧困線以下的人口大約占全部戶籍人口的4%左右，但“截面數據”不能告訴我們，這4%的貧困人口究竟是“穩定”的，還是“變化”的。從公共政策的角度看，對這個問題的兩種回答，所導致的反貧困干預政策是大相徑庭的，只有“面板數據”能全面回答這個問題。對一線貧困救助社工而言，幫助貧困家庭走出貧困，全面、歷時性的貧困家庭信息，有助于他們更好發揮專業優勢，包括檢驗和評估之前救助方案的有效性，使每一次的救助方案更加有的放矢。
5．低成本實現數據共享
以上海為例，在對現有貧困救助隊伍深入分析的基礎上，可以充分考慮不同層次、水平社工的使用習慣和軟件應用能力，大量采用“視窗”、“拖拽”和“所見即所得”等設計思路，從而保證不同層次的使用人員都能夠通過“零成本”的培訓，迅速、正確地掌握社會救助民生數據系統。由于該系統能夠系統整合民政、衛生、房地、教育、勞動等主要部門在貧困救助領域主要的信息采集內客，從這個意義上說，是一個“全能”性的政府“反貧困”公共信息平臺和公共決策平臺，因此利用平臺的公共性，可以大大降低行政成本。該系統不需要目前“紙一筆”信息采集模式不可避免的錄入成本。它形成的歷史資料能夠以數據庫的形式被反復調用、研究，這也是一項重要的成本優勢。同時，其運行、管理不需要中間架構，通過網絡可以實現徹底的“扁平化”管理，節省管理成本。此外，它的硬件部分基本利用既有的計算機設備，不需要額外的采購成本。社會救助民生數據系統的執行軟件端是一個EXE可執行軟件，在微軟的操作環境下都可以運行，對計算機的軟件系統也沒有特殊要求。
6．信息隱私防護能力強
該系統能夠最大程度地保護貧困家庭的隱私。其工作機制是，系統所采集的數據都能在訪問過程中被實時錄入電腦，貧困家庭出于隱私的考慮，可以在信息錄入過程中自主填寫。系統訪問終端有密碼保護，相比較傳統的“紙質”的信息載體，貧困家庭保存在訪問終端上的信息更加安全。系統是一個無紙化的過程，保存在訪問終端上的信息，在一定時效后，被上傳至中央服務器，訪問終端不再保留貧困家庭的各種信息，貧困家庭的個人信息除非得到貧困家庭的授權，一般情況下不允許被使用。
7．預警功熊多元化
社會救助民生數據系統內置有貧困評分系統。每一位求助家庭在系統引導下，報告、錄入完所有信息之后，系統將在后臺為其計算貧困評分，并根據評分等級，為其提供個性化的解決方案。系統的貧困評分模塊的預警性從而得以體現：第一，它能夠相對科學地配置政府社會救助資源的投向，即社會救助資源應優先投入到貧困破壞性更大的家庭。第二，能夠比較科學地安排政府社會救助的工作節奏，對最緊迫的突出矛盾優先解決。第三，能夠相對可靠地測算一個社區的社工需求量，比較清晰地揭示出一個社區在社工隊伍建設過程中現實的需求缺口。第四，它能夠為現有社會救助政策的發展提供思路，因為造成貧困的社會經濟因素是“競爭”性的，社會救助政策系統按照一定的優先順序對這些負面因素進行干預，在邏輯上，當更加迫切的致貧因素被消滅之后，原先不那么迫切的致貧因素會被凸顯，系統可以比較清晰地揭示這一過程并提出預警。第五，系統所采集的數據能夠成為整合政府系統的社會救助資源和來自民間的社會救助資源，包括政府應急性社會救助資源的配置平臺。例如，有些比較困難的家庭，盡管已經用足最大可能的政府救助，但仍處于貧困警戒水平之下，這時候補充來自民間的社會救助資源和政府非常態的社會救助資源就有其必要性，而系統則能夠為整合這些資源的具體投向提出建議。
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