我國公路經營權轉讓中存在的問題分析及對策研究

我國公路經營權轉讓中存在的問題分析及對策研究

摘要：傳統的單純依靠財政資金、交通規費和信貸資金的籌資模式
已無法支撐新世紀大規模的交通基礎設施建設，必須不斷拓展籌資渠道
，積極吸引社會資金的參與。在目前的條件下，公路經營權轉讓是吸引
社會資金參與交通建設最為方便可行的途徑，也是基礎設施領域中相對
成熟的方式。對我國近年來在公路經營權轉讓中存在的主要問題進行了
簡要分析，并就如何進一步推動我國的公路經營權轉讓工作提出了若干
對策建議。
關鍵詞：公路經營權轉讓；問題分析；對策建議
1　公路經營權轉讓問題的提出
“八五”期間，隨著國家“收費還貸”政策的出臺，隨著一批高等級收
費公路的出現，收費公路在一定期限內的經營權也隨之形成。在這一時
期，公路的建設規模迅速擴大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經營性
公路通過收費，雖然可能逐步收回投資，且部分項目還有望取得合理回
報，但收回投資需要較長的時間，在一定的期限內建設資金仍然沉淀在
項目之中，無法快速循環再用于新的建設。這樣，一方面用于公路建設
（包括用于經營性公路）的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力
又在日益加大。如何盤活不斷沉淀下來的資金，緩解籌資壓力，加快交
通基礎設施的建設步伐，就成為一個重要的課題。交通系統根據經營性
公路有收費機制，有可能收回投資并取得合理回報，對社會資金有一定
吸引力的實際，借鑒國外公路經營權轉讓的成功經驗，提出了經營權轉
讓的思路，并逐步開始了經營權轉讓的探索與嘗試。通過近十年的實踐
，在全國已成功地進行了一批公路項目的經營權轉讓，有效地盤活了一
批公路資產，加快了公路建設的資金循環。由此，公路的經營權轉讓逐
步得到了有關部門的重視，相關的政策規定也開始陸續出臺。
2　公路經營權轉讓的可行性
2．1　有收費補償機制
收費公路有收費機制，如果收費標準、收費期限制定得恰當，交通量有
一定的保障，則大多數收費公路都能收回投資，并取得合理回報。
這是收費公路能夠進行經營權轉讓的經濟基礎。
2．2　有法可依
《公路法》第六章“收費公路”中對公路經營權轉讓已有原則的規定；
交通部也出臺了相應的法規，專門對公路經營權及其轉讓行為作了明確
界定，并制定了具體管理辦法，這為公路經營權轉讓提供了法律依據。
2．3　收益能穩定增長的項目對穩健型投資者有較大的吸引力
收費公路建成后，經過幾年的運營，交通量及其增長趨勢就會較為穩定
，在收費標準和收費期限確定后，項目的投資回報就能被較為準確地測
定，在這種情況下轉讓經營權就能最大限度地降低投資風險。因此，收
費公路中一些收益能穩定增長的項目就對國內外穩健型的投資者有較大
的吸引力。尤其在經歷了亞洲金融風暴、美國納斯達克暴跌、新經濟中
一些神話的破滅后，人們對公路項目的價值又予以了重新認識。隨著中
國經濟今后進一步持續穩定的增長及中國即將加入WTO，都會為公路項
目效益的穩定增長提供更為堅實的基礎，也將為經營權的轉讓創造良好
的外部環境。
2．4　有成功案例可供借鑒參考
國外早就有公路經營權轉讓的成功案例，國內各省市近年也進行了不少
成功的嘗試。既有較大規模的國道高速公路，也有許多省道項目；既有
經營權的整體出讓，也有部分經營權的轉讓，這些案例都為今后的操作提供了可供
借鑒的經驗。
3　公路經營權轉讓工作中存在的主要問題
我國公路經營權的轉讓工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的
案例。交通部規劃研究院曾對利用公路經營權轉讓方式引進外資的情況
作過調查，調查結果顯示全國較早地完成公路經營權向外商轉讓的項目
已超過10個，其中較典型的如山東濟南青島高速公路、陜西西安臨潼高
速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期間也對
公路經營權的轉讓工作進行了積極的探索，至“九五”期末，已有8條
省道或特大橋進行了經營權的轉讓，在籌措到建設資金，盤活公路存量
資產的同時，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉，促進了交通建設事
業的發展。但就總體而言，我國公路經營權的轉讓工作仍處于探索和起
步階段，還存在著較多的問題，這主要有如下表現。
3．1　政府有關部門認識不一　對推進經營權轉讓較為謹慎
國家“收費還貸”政策的出臺，有效地調動了多方籌資建路的積極性，
大大加快了我國公路建設的步伐。但各地在執行國家收費還貸的政策時
，也出現了一些偏差，致使部分地區收費公路項目過多過濫，甚至出現
了“關卡林立”和“行路難”的情況，嚴重損害了這些地區的社會形象
與投資環境。對此，國家多次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國家的
有關精神，合并了一些過密的站點，撤消了一些已還清貸款的項目。鑒
于此，政府有關部門也希望今后的收費公路一旦還清了貸款都能迅速撤
消。但是收費公路的經營權如果轉讓，在經營期內就不能撤消。在這種
情況下，推進經營權的轉讓，是否會造成收費站點過多，不易控制？政
府有關部門對此心存疑慮，對推進公路項目的經營權轉讓就十分謹慎，
在無形中已影響了這項工作的開展。
3．2　多頭審批　程序不規范　標準不統一
符合條件的公路項目，其轉讓審批程序通常包括多個環節。一般為先由
市以上交通主管部門牽頭，根據轉讓意向報省級政府及國資局評估立項
，立項批準后，進行資產評估，資產評估的結果再報國資局認可批準，
然后作為轉讓談判的底線或作價依據。當轉讓
方案經協商談判商定后，再報省級政府審批。由于公路項目投資規模普
遍較大，多屬于限上項目，且可能涉及外資。因此，審批時，除交通部
門外還涉及計委、外經貿、經貿委、工商等多家部門，環節較多、時間
較長，這些都在一定程序上影響了這項工作的開展。如果是國道項目或
含有中央投資的項目還需報交通部審批，時間更長。加之在立項審批的
過程中，在審批的多個環節中，尚存在著程序不規范、標準不一致的現
象。如《公路法》規定國道收費權轉讓應報交通部審批，國道以外的收
費權轉讓報省、自治區、直轄市政府審批，而交通部1996年9號令中規
定凡含有中央車購附加費或中央財政性資金的公路也需報交通部審批。
這些不一致的現象也同樣影響著經營權轉讓工作的開展。
3．3　相關政策缺乏連續性和穩定性
在經營權轉讓的過程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的
需要，曾作出了一些承諾或出臺了若干優惠政策。但由于宏觀政策變化
等因素，這些承諾或政策隨后難以兌現或完全兌現。如浙江省部分地市
在“九五”中期進行公路經營權轉讓時，由于正值利率高峰，加之急需
資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報。但隨著國家“不
容許固定回報政策”的出臺，原先的承諾到兌現時就遇到了困難。尤其
是其中若干

項目本身效益較為一般，運營過程中也難以支付過高的固定
回報。不得已上述項目的地方政府提出了將固定回報變更為按股分紅的
建議。但前后兩者差距過大，受讓方無法接受，進而要求退出，客觀上
已影響了項目的正常運營。
3．4　部分地區公路項目的投資環境有待改善
在部分地區，政府對待公路項目的經營權轉讓存在著短期行為。在融資
形勢較緊，急需引資時，尚較注意投資環境的改善與維護，一旦融資環
境相對寬松，對資金的需求不十分緊迫時，就不太重視投資環境的改善
與維護，原先承諾的優惠政策開始打折，一些損害業主利益的事件也會
不時發生。如市縣政府系統的車輛辦免費證，公交車不收費，附近村民
辦月票，對當地車輛逃費不敢采取有力措施等。這些現象都不同程度地
損害了當地公路建設的投資環境。
3．5　交通發展規劃缺乏前瞻性　競爭性項目的推出過于隨意且缺少與
經營權受讓方的溝通經營性公路的投資回報在相當程度上受到經營期內競爭性項目的影響。
政府在制定交通發展規劃時，應科學地預測未來較長時期內社會經濟發
展的需要，合理地安排競爭性項目；政府在吸引社會資金進入時，應將
規劃中今后的競爭性項目及其影響考慮在內，并做好與社會投資者的溝
通工作。在我國的公路經營權轉讓中，由于部分地區的交通發展規劃滯
后于當地社會經濟發展的步伐，以致于規劃經常調整，競爭性項目不時
“意外”出現，加之在這一過程中缺乏與社會投資者的溝通，使得社會
資金進入后有受騙的感覺，既影響了政府的信譽，也為經營權轉讓后項
目良好的合作運營留下了隱患。
3．6　交通系統的體制改革滯后　經營權轉讓后項目業主與原收費　養
護單位的關系有待理順
在公路原有的事業體制下，收費與養護都不同程度地存在著“機構臃腫
、效率低下、人員富余、費用過高”等通病，這與社會資金“降低成本
、提高效率”的要求相沖突。在我國目前已完成的公路經營權轉讓項目
中，收費與養護基本上仍沿襲著過去的事業體制，大多數項目業主無權
參與收費站的管理，無權選擇養護單位。這既有交通系統體制改革滯后
，收費、養護體內循環，自我封閉，遲遲未走向市場的影響，又與經營
權轉讓時沒有明確雙方的權利、義務，沒有理順委托代理關系等有關，
需要引起足夠的重視。
3．7　經營權轉讓后　項目業主與行業管理的矛盾需要妥善解決
近年來公路行業管理的要求逐步提高，具體體現在對道路維修、交通標
識、周邊綠化及環境整治等方面都提出了更高的標準，相應的費用支出
也有較大幅度地增加。而以社會資金為主的項目業主則希望盡量降低開
支，提高經濟效益。由于在上述項目的經營權轉讓時尚未預見到新近較
高的行業管理標準，在確定轉讓價時未剔除有關費用。因此，該項新增
的費用由誰承擔就成了矛盾的焦點，如不妥善處理，也將影響項目的正
常運營。
3．8　部分項目成本過高　投資效益不佳
建設成本是影響投資回報的一個重要因素。在我國公路的投資建設體制
中，由于尚未真正實施項目法人制和資本金制，籌資、建設與營運相互
脫節，投資
主體不參與項目決策，無法在項目前期對成本進行有效控制；建設單位
不負責資金的籌措且缺乏成本控制的利益機制。因此，在項目前期，高
估造價，高報概算，在建設過程中虛報造價、隨意搭車、亂攤成本等現
象不時可見，人為地加大了部分項目的建設成本，影響了項目的投資回
報，最終也降低了這些項目對社會資金的吸引力。
3．9　部分項目風險無法鎖定　使社會資金望而卻步
社會資金受讓公路項目的經營權，并未指望獲取暴利，而是著眼于穩定
的收益。因此，社會資金在某種程序上要求鎖定公路項目的投資風險也
在情理之中。這突出地體現在社會資金在無法判斷風險時轉而要求獲取
固定回報。故當國家明令禁止固定回報的做法后，如何在一定程度上鎖
定風險，就成為吸引社會資金的一個重要因素。公路項目的投資風險最
主要在于未來交通量預測的準確性上。由于交通量的預測是一項專門的
技術，涉及的因素多，工作難度大，因此，社會資金很難靠自身的力量
或者委托中間力量去對公路項目未來的交通量作出較為準確的預測。他
們一般只能依靠項目可行性報告中的預測交通量去對項目投資回報與風
險作出判斷。但是，我國的項目可行性報告有許多是“可批性報告”，
是為了通過項目審批而編制的，其中的交通量預測也帶有相當的指向性
。依據這樣的交通量預測而進行的項目資產評估，確定的項目投資回報
、項目經營期、項目轉讓價等也都不可避免會和今后的實際產生較大的
誤差，給項目投資留下較大的風險。這一預測誤差產生的風險若不能控
制在一定的范圍，必然會使社會資金瞻前顧后，影響社會資金的投資熱
情。
3．10　部分項目的收費年限　評估資產等基本要素尚未確定　使這些
項目缺乏經營權轉讓的基本條件
出讓公路的經營權，出讓方首先需要確定一個出讓價與出讓期限的底限
，這需要以公路原有的經營期和評估資產為基礎。但目前我國許多收費
公路尚未明確具體的收費年限，也未進行過資產評估。而且，收費公路
的資產評估需要以確定收費年限（主要指采用收益現值法時）為其前提
條件之一，確定收費年限又需要以資產評估的結果為依據。收費期限的
確定與資產評估兩者互為前提，在兩者都未確定的情況下，具體如何操
作有一定的難度，也有相當的工作量。況
且，按交通部1999年9號令中規定轉讓公路項目的收費權，應堅持以投
資預測回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資
預測回收期的50％）為基準的原則。這里的問題是，許多項目的投資預
測回收期本身就不準（有些甚至有很大的誤差），以不準（甚至較大誤
差）的預測回收期為基準，這樣確定的經營期是否科學合理？加之這里
的投資回收期規范情況下）本應是指在資本金到位的前提下，用收費收
入扣除運營成本、稅金后，先付息，后還貸（本金），再收回資本金后
的動態投資回收期。但在具體的建設中，許多項目是全額負債，可行性
報告中采用的投資回收期在計算方法上又有很大差異。因此，在這些情
況下，以原可行性報告中的投資預測回收期為基準去確定轉讓的經營期
底限，必將為項目的順利轉讓及轉讓后順利運營留下隱患。所以，要進
行公路項目的經營權轉讓，必須要花大力氣解決好項目經營期限的合理
確定及資產的科學評估等問題。
4　推動我國公路經營權轉讓工作的對策建議
4．1　積極澄清政府部門中存在的一些模糊觀念　在科學規范的基礎上
　提高推進公路經營權轉讓的思想認識
收費機制是公路（尤其是高等級公路）商品屬性的重要體現，是市場經
濟中吸引社會資金，加快公路建設步伐的經濟基礎。收費項目過多過濫
和公路的收費機制之間并沒有必然的聯系，合理規

范的經營權轉讓并不
影響違規收費項目的清理整頓。相反，收費項目立項與審批的規范運作
反而有助于推進公路經營權的轉讓。傳統的單純依靠財政資金、交通規
費和信貸資金的籌資模式已無法支撐新世紀大規模的交通基礎設施建設
，必須不斷拓展籌資渠道，積極吸引社會資金的參與。而經營權轉讓是
目前條件下吸引社會資金參與交通建設最為方便可行的途徑。政府有關
部門應該對合理規范的公路經營權轉讓予以積極的引導與支持，為推進
公路的經營權轉讓創造良好的政策環境。
4．2　減少審批環節　規范審批程序　統一審批標準
針對公路經營權審批中存在的多頭審批，環節過多，時間過長，程序不
夠規范，標準不一致等問題，各省市應從本地的實際出發，由省市政府
牽頭，由交通廳會同物價局等有關部門著手制定公路經營權轉讓的具體
管理辦法。希望通過這一管理辦法的出臺與實
施，盡快解決公路經營權轉讓審批過程中的諸多問題，為推進公路經營
權的轉讓提供便捷的工作條件。
4．3　優惠政策的出臺要考慮可行性和延續性　投資環境的改善需要政府的長期支持
吸引社會資金進入基礎設施領域，需要政府的積極引導與大力支持。但
是政府在制定優惠政策時，要考慮政策在較長時期內實施的可行性和延
續性，避免地方性政策與國家宏觀政策及法規的沖突，避免入世后與“
國民待遇”等有關國際慣例的沖突，要綜合權衡政策實施后可能的收益
與代價，慎重對待長期實施某一政策的財力基礎和社會影響，盡量減少
因政府換屆而產生的政策變化。同時，各地政府還應對基礎設施投資環
境的改善予以高度重視和長期支持，注意傾聽社會投資者的呼聲，維護
其合理的權益，減少不必要的行政干預，杜絕損害社會投資者的政策和
行為。
4．4　前瞻性地做好中長期的交通發展規劃　合理有預見性地安
排競爭性項目
針對部分地區交通發展缺少前瞻性，中遠期路網規劃滯后于社會經濟發
展要求的狀況，各地政府及交通部門應根據國家和省市在二十一世紀中
前期社會經濟發展的中長期規劃及遠景設想，科學地制定本地區交通發
展的中長期規劃，特別是中遠期的路網規劃。在規劃中要有預見性的安
排競爭性項目，通過項目合理的空間布局和時間排序，避免競爭性項目
過多過早地出現，避免項目的過度競爭和重復投資，減少社會資源的浪
費，保護投資者的利益。
4．5　積極推動交通系統運營管理體制的改革　盡快理順項目業主與收
費　養護單位的關系
交通系統運營管理事業體制的企業化改革是大勢所趨，交通部門應積極
推進本系統運營管理的體制改革。通過改革，精簡機構，提高效率，降
低費用；通過改革，打破收費管理、道路養護等業務傳統的體內循環，
推動這些業務對外開放，走向市場，逐步提高自身的競爭能力。同時，
在這一過程中，盡快理順經營權轉讓后項目業主與收費管理及養護單位
的關系。公路經營權（收費權）作為一種特許經營權，和一般的經營權
一樣，與管理權緊密相連。經營權轉讓后，管理權也隨之轉移，項目業
主擁有對項目收費的管理權，也擁有項目養護單位的選擇權�？紤]到目
前公路收費管理與養護工作的現狀，在已進行了經營權轉讓的項目中，
項目業主至少應與原交通系統的收費、養護單位形成一種委托代理關系，通過合同
與計劃進行管理。
4．6　盡快制定統一的行業管理標準　妥善解決前期轉讓項目與行業管
理標準之間的矛盾
近期各地廣泛開展的“文明樣板路”創建活動，使道路行業管理的要求
逐步提高，相關費用也有較大幅度的上升。但由于文明路創建活動帶有
一定的區域性，缺乏統一的標準，加之費用由業主承擔，因此在實施的
過程中，也出現了一些矛盾。要長期不懈地開展這項工作，有必要根據
行業特點和社會經濟發展要求盡快制定統一且相對穩定的標準，使其費
用開支能進入今后項目的運營成本。同時，對于前期已進行了經營權轉
讓的項目，由于這項費用開支當時未包含在轉讓價之內，故可考慮根據
項目運營的實際收益情況，由政府予以適當的補貼。尤其是對那些轉讓
后實際效益遠低于轉讓時預測效益的項目，則應由政府全額承擔，以確
保經營權轉讓后項目的正常運營。
4．7　積極推進交通投資體制的深化改革　努力控制公路項目的建設成本
傳統體制中的一些弊端造成了公路項目過高的建設成本，已成為制約公
路經營權轉讓的重要因素。深化交通的投資體制改革，應從新項目開始
，遵循“誰投資，誰決策”的原則，落實投資者的主體地位，使投者在
項目決策期就能對工程投資進行應有的控制；在項目實施過程中，要實
實在在地推行項目法人制和項目資本金制，盡快落實投資主體對項目建
設的投資管理權，形成由投資主體對項目籌資，建設與運營管理全程統
一負責的投資建設體制，盡快形成切實有效的成本控制機制。同時，采
取措施調動地方政府用土地入股參與高等級公路建設的積極性，多方控
制項目的前期成本，提高項目的投資回報，為項目建成后的經營權轉讓
及其市場化運作奠定良好的經濟基礎。
4．8　借鑒國外的成功經驗　采用適當的相關政策　力求部分地鎖定投
資風險
公路項目投資大，回收期長，不確因素多。因此，能否在一定程度上鎖
定投資風險，是影響經營權轉讓的重要因素，顯然，以固定回報或變相
固定回報的方式已不可取。但鑒于社會資金難以憑借自身或中介力量對
公路項目未來的交能量作出較準確的預測，而交通部門在可行性報告中
的交通量預測又可能有相
當程度的失真，加之社會經濟發展中的諸多不確定因素，也使得交能量
的準確預測確有較大的難度。因此，公路項目的投資風險在某些情況下
的確較難把握，需要政府采取一些變通的政策與措施，在一定程度上鎖
定投資風險。如可借鑒國外的一些成功經營，適度地采取以下政策。
（1）政府可以給經營權受讓方一個最低的交通量標準（如可行性報告
中預測交通量的90％）及其項目下的收費收入。例如馬來西亞政府在南
北高速公路建設項目中，政府承諾如果十七年內實際交通量低于預測標
準，政府允許給予一些補貼；
（2）收費標準的確定需要得到政府的批準。但考慮到通貨膨脹的因素
，政府可給予受讓方一定的收費標準調整權，原則上與國家頒布的通貨
膨脹率相適應；
（3）在轉讓公路經營權時，可將高速公路沿線服務設施經營權及其它
可以和受讓方合作的項目優先照顧受讓方；
（4）今后當新的高等級公路項目立項時，應改變長期以來一直由政府
有關部門（交通廳局）完全按政府意志負責項目可行性（可批性報告）
的做法，而應由負責項目籌資、建設、運營及收回投資的投資主體，負
責項目的可行性報告編制工作，應客觀、嚴謹、規范地進行交通量預測
及投資回收期測算等工作，既為項目決策又為項目建成后的經營權轉讓
提供科

學的依據。
4．9　加強現有項目的資產評估　收費年限的確定等基礎性工作　努力
創造推進項目經營權轉讓良好的基礎條件
針對現有收費公路中部分項目尚未進行過資產評估，尚未確定收費年限
等情況，建議交通部門組織專門的力量，結合項目通車后實際的交通量
，增長趨勢及今后相關的路網規劃等，對這些項目的交通量預測，投資
回收期作出必要的修正。并在此基礎上，進行系統的資產評估及確定合
理的收費年限，為推進公路經營權轉讓及其市場化運作做好相應的前期
準備。
總之，解決好公路經營權轉讓過程中存在的問題，將有助于推動這項工
作的全面開展，有助于吸引社會資金的進入參與，將大大加快我國新世
紀交通基礎設施建設的步伐。

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