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循環經濟理念下我國水污染防治的法律思考
循環經濟理念下我國水污染防治的法律思考——兼論《水污染防治法》的修訂
陳勇
水污染、浪費水是造成水短缺的重要原因，而且二者有著密切關系。因為排污就是用水，用水就有排污。因此，解決水污染和水短缺危機也應從聯系的觀點出發，必須雙管齊下，絕不能單打獨斗。而解決的共同途徑就是走循環經濟之路。目前，隨著我國社會工業化、城市化的發展，以水質污染加劇、水量日益減少、水生態環境惡化為主要特征的中國水問題日趨嚴重，要擺脫日趨嚴峻的水污染問題，必須走循環經濟之路，建設節水型社會。本文擬就我國循環經濟理念下我國水污染防治立法中存在的主要問題作初步探討，并就其完善提出一些粗淺建議。
1.循環經濟理念及其對傳統水污染防治立法的革命
�。�。1循環經濟概述
目前，理論界關于循環經濟的論述頗多，但就其定義來說，雖表述形式各異，而內容并無本質區別。一般來講，所謂循環經濟，是指按照生態規律重構經濟系統，將生態設計、清潔生產及資源綜合利用貫穿于物質產品的生產、消費及其廢棄過程中，把傳統的資源消耗型線性經濟轉變為資源閉環流動型經濟。[1]循環經濟以“減量化（reduce）、再使用（reuse）、再循環（recycle）”為行為原則（簡稱3R原則），其中又以“減量化”為首要原則。美國1990年《污染預防法》（PollutionPreventionAct1990）規定，在廢物管理上所采取的優先等級順序（ThePollutionPreventionHierarchy）為：源頭削減（sourcereduction）→循環再生利用（recyclereclaim）→無害化處理（treat）→最終處置（dispose）。[2]因此，循環經濟是實現環保理念由“末端治理（end-of-pipetreatment）”向“污染預防（pollutionprevention）”轉變的必由之路。
�。�。2傳統水污染防治立法理念的缺陷
我國于1984頒布《水污染防治法》，正式進入了水污染防治的法制化道路。但是，由于立法理念上沒有跳出“末端治理”的老路，將“防治水污染”作為立法目的，對于節約用水、污水再生利用等體現循環經濟理念的制度規定較少，因而該法具有比較明顯的末端治理色彩。多年來，我國水污染非但沒有得到有效的控制，反而日趨嚴峻。根據《2005中國環境狀況公報》，全國廢污水排放量由1980年的315億噸增加到2005年的524.5噸；多數城市地下水受到一定程度污染，并有逐年加重的趨勢，2005年，地下水污染存在加重趨勢的城市達21個；全國有監測的1200多條河流中已有850多條受到污染，78%的湖泊受到不同程度的污染。[3]
�。�。3水污染防治立法的新理念——循環經濟
20世紀80年代以來，綜合污染預防控制（IntegratedPollutionPreventionControl,IPPC）作為一種新的環保方法，日益受到西方發達國家的關注，其特點是對各種形式的污染和各環境因子實行整體的、全過程的控制。[4]綜合污染控制方法旨在克服傳統環境保護中末端治理的缺陷，而其根源正是循環經濟的新理念。從循環經濟的角度來看，一方面，水資源利用率越低，則廢水產生量越大；另一方面，廢水得不到回收利用，則排放而污染更多水資源。因此，要有效控制水污染，節水和污水再生利用是關鍵。
目前，我國工業用水重復利用率只有60％，發達國家工業用水重復利用率一般在90%以上；我國萬元GDP用水量約為世界平均水平的4倍，是美國等先進國家的8倍。[5]若2030年和2050年年全國廢污水再生利用率達到80%和95%，則污水再生量將達到680億m3——850億m3和1000億——1450億m3，將大大緩解未來我國水資源緊張狀況并改善環境。[6]因此，發展循環經濟、建設節水型社會是解決我國水危機的必然選擇。
�。�。循環經濟理念下我國水污染防治立法的不足
�。�。1立法結構方面存在的問題
�。�。1.1循環型社會綜合法欠缺
目前，我國已頒布《清潔生產促進法》，但該法調整對象主要是工業生產領域實施清潔生產的事項，對農業、服務業領域只作原則性規定，對個人生活領域未予考慮。循環經濟理念強調政府、企業、公眾的全方位的參與。因此，《清潔生產促進法》難以擔當推動整個社會向循環型社會邁進的重任。而在缺失建設循環型社會的大背景下，建設節水型社會所需的各類社會資源如法律保障、政策扶持、市場培育及公眾參與都難于獲取，難免陷入孤立無援的境地。因此，發展循環經濟，建設節水型社會，必須制定一布旨在推進循環型社會建設的綜合法。
�。�。1.2地方立法滯后
《水法》第7條第2款規定各級人民政府應當加強對節約用水的管理，可目前地方立法中關于水資源保護立法的幾種類型：飲用水資源保護條例、水污染防治條例、水資源環境保護條例，這些條例均強調工業廢水在末端的達標排放�！端廴痉乐畏ā穭t對節水未作規定。雖然近年來一些省會城市和較大的市如武漢、廣州、深圳、哈爾濱、長春、鄭州、太原、濟南、青島、寧波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、烏魯木齊、貴陽、大連等均頒布了城市節水條例，對節水和水資源再生利用作出了規定，但根據《立法法》，省會城市和較大市以外的其他城市無立法權限，而目前省級的節水條例還較少，只有陜西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海幾個直轄市有相關立法。這就導致我國的節水主要在一些零星的大城市展開，而大量的中等城市、小城鎮及廣大的農村地區還未行動，這無疑對我國節水型社會的建立構成巨大障礙。因此，要使節水的星星之火成燎原之勢，地方立法任重而道遠。
�。�。２立法內容方面存在的問題
�。�。２。１未體現可持續發展的立法指導思想
可持續發展理論是循環經濟的重要理論基礎，[7]對循環經濟具有不可替代的指引和推動作用。我國1996年《水污染防治法》第1條規定：“為防治水污染，保護和改善環境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用，促進社會主義現代化建設的發展，特制定本法�！卑凑者@一表述，在防治水污染，保護和改善環境這一目的之上還有一個更高層次的目的，即促進社會主義現代化建設的發展。反映了水污染防治立法的最終目的是為經濟建設服務的。當前，“人與自然和諧相處”已經成為社會發展的重要指導思想，《水污染防治法》的立法目的仍片面強調經濟發展顯然不合時宜，不利于節水型社會的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的勢在必行。
�。�。２。２相關基本制度亟待完善
�。�。２。２。１環境影響評價制度的不足
環境影響評價制度是貫徹預防為主的環保方針的重要手段。但目前我國環境影響評價制度還難以適應循環經濟理念下水污染防治的要求。
第一，環境影響評價制度未真正體現源頭預防的思想。我國環境影響評價制度所要求的“預防”，實質上是預防污染產生后直接排入環境而造成污染，屬于“末端預防”，并未體現從源頭避免或減少廢物的思想�！董h境影響評價法》第17條所規定的建設項目環境影響報書應包括的內容中，沒有關于建設項目在資源能源消耗和清潔生產方面的評估要求�！端廴痉乐畏ā返�12條規定：“建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目可能產生的水污染和對生態環境的影響作出評價，規定防治措施�！笨梢�，在水污染防治方面，現行環境影響評價制度所針對的是“產生的水污染”，對于推進循環經濟，加強節水及中水回用起不到應有的作用。
第二，環境影響評價對象范圍過窄。政府在循環經濟的發展中具有舉足輕重的地位，政府在制定規劃、政策過程中，如果能將循環經濟理念貫徹其中，則將有力地促進循環經型社會的建立。然而，我國現行《環境影響評價法》未就政府決策的環境影響評價予以規定。歷史證明，一項不合理的決策對環境造成的影響，遠遠要超過單個建設項目。20世紀80年代支持“十五小”企業的政策所造成的資源和生態危機，其影響至今也難以完全消除�；春恿饔蛩廴舅l的災難性后果，可謂真實寫照。[8]
第三，缺乏擬議行動的替代方案。替代方案系相對于擬議行動（包括建設項目、規劃、政策）而言。依美國《環境政策法》，它指的是可以代替建議行動并實現其目的的行動方案。[9]但根據《環境影響評價法》第2條之規定，我國的環境影響評價制度中并未考慮替代方案。在缺乏替代方案的情況，環境影響評價只能就擬議項目對環境可能造成的影響進行分析、預測，提出相應對策，而不能在擬議項目以外考慮其環境友好型方案。[10]例如：現在很多城市在解決缺水問題時，往往采用開發新水源、跨流域調水和開采地下水等傳統的方式，對節水和污水再生利用措施則考慮甚少。
�。�。２。２。２節水制度的缺陷
循環經濟的首要原則是減量化。因此，節水是水污染防治的首要環節。但我國有關節水的法律制度還比較薄弱，具體表現為：
第一，浪費水的法律責任不明確。目前，國家和一些地方已頒布了有關節水的法律文件，但這些法律文件大多未明確規定浪費用水的法律責任�！端廴痉乐畏ā菲赜谀┒酥卫�，對于從源頭節水和減少水資源浪費規定甚少�！端ā�、《城市節約用水管理規定》雖然對節水有所規定，然而對于浪費水的行為卻未規定任何法律責任。而近年來頒布的一些地方節水立法雖有所進步，但仍存在一些問題。例如，地方性節水立法一般都規定“新建、擴建、改建建設項目的節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用”，然而，對于違反這一規定的行為未作任何規定。致使一些應建節水設施的建設項目在未建節水設施時也能通過建設部門的審批。
第二，有關推行節水技術的配套政策和措施不到位。目前，有關節水的立法大都規定人民政府健全節約用水社會化服務體系，推廣節水新技術、新工藝、新設備，培育和發展節水產業。但由于
缺乏配套的優惠政策，節水產業發展緩慢，許多節水新技術、新產品因缺乏資金而無法推廣使用。
第三，節水標準體系不健全。目前，我國現行節水標準主要涉電力、鋼鐵、石油石化、紡織、造紙、啤酒、酒精七大行業，而煤炭、水泥、電解鋁等其他一些耗水量較大的行業尚無節水標準。服務業、農業領域也還沒有制定節水標準。
�。�。２。２。３污水再生利用制度的弊端
第一，缺乏對污水再生利用的系統規劃。目前我國尚未建立城市污水再生利用規劃制度。在城市建設規劃中，雖然進行了城市的供水及排水規劃，但在污水再生利用利用方面缺乏統一的規劃。1996年修訂的《水污染防治法》第10條僅規定流域水污染防治規劃作了規定，并未就污水再生利用規劃作出要求。2006年，建設部發出了《關于印發〈城市污水再生利用技術政策〉的通知》，明確規定“城市供水和排水專項規劃中應包含城市污水再生利用規劃”，然而這僅是一個通知，不具有法律效力。地方的節水條例雖然大都規定地方節水管理部門應當編制節約用水規劃，但并未規定節水規劃中應包括污水再生利用規劃。目前只有天津頒布了《天津市城市排水和再生水利用管理條例》，明確規定“市政行政管理部門根據本市城市總體規劃，……，會同有關部門共同編制再生水利用規劃”�？梢�，我國目前污水再生利用規劃還無法通過法定程序納入城市總體規劃，勢必會造成城市規劃失誤。這就是為什么一些地區在面臨嚴峻的水污染的情況下，往往只能通過搬遷位于居民區、水源保護區的污染企業而解決問題的原因所在。
第二，城市污水集中處理滯后�！端廴痉乐畏ā返�19條第2款明確規定“國務院有關部門和地方各級人民政府必須……，有計劃地建設城市污水集中處理設施”，但由于沒有對此款規定相應的法律責任�！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》第14條亦有類似規定，但在法律責任部分同樣缺乏相應規定。由于法律沒有強制性要求，地方政府對組織建設污水廠一般不會優先考慮。[11]
另一方面，即便地方政府迫于水污染危機而組織建設污水廠，但由于沒有按照市場經濟規律進行市場化運作，結果也是收效甚微。目前，我國的城市治污設施投資和管理是采取政府投資、政府建設、政府運行的模式，本應由城市居民和企業承擔的治污費轉到了國家的頭上，在政府財政吃緊的情況下，污水處理資金難以保證，其結果是污水處理設施被迫閑置。又加之我國尚未建立完善的污水處理收費制度，缺乏合理的價格機制，污水處理收費偏低或者不收費，造成污水處理產業入不敷出，發展緩慢。此外，城市污水收集管網建設滯后，致使部分污水處理廠因無法收集污水而不能運行。
第三，中水利用率低。根本原因是相關法律對此沒有硬性規定。例如，《哈爾濱市城市節約用水條例》第25條規定，新建工程中應當建設配套中水設施，但并未規定相應的法律責任，從而導致實踐中小區建設項目中沒有中水設施，也可以通過建設監管部門審批。同時，也導致市政中水管網建設落后，中水利用率低。以洗車業為例，由于中水管網建設不到位，許多城市洗車點如果使用中水洗車，只能采取配送中水的手段。盡管中水的價格為略低于自來水的價格，但高昂的運費令眾多沖車點望而卻步。
2005年5月，全國人大常委會執法檢查組分赴全國六省區對《水污染防治法》的實施情況進行了執法檢查。檢查結果顯示，盡管我國自1998年中央發行國債以來，7年累計投入國債資金1115億元用于水污染治理，但從總體上看，治理污染的速度趕不上污染增加的速度。2004年全國280多個地級以上城市中，有87座城市的污水處理率為零。在目前全國已建成的污水處理廠中，能夠正常運行的只有三分之一，低負荷運行的約有三分之一，還有三分之一開開停停甚至根本就不運行。[12]
�。�。２。３環境管理體制的缺陷
我國水資源污染控制采取分級和分部門管理體制。這種管理體制的效率低下，表現為水資源開發利用與水污染防治的脫節。根據《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》及節水條例，環境保護行政主管部門對水環境保護工作依法實施統一監督管理，水利、城市建設、交通、農業、市政等部門分工負責，但問題在于我國對環境保護部門的/統一監督管理權和其他有關主管部門的水環境管理權之間的關系未作明確、可操作的規定，導致實踐中經常出現各部門之間爭奪權力、推諉責任的現象，不利于水污染的全面系統防治，不利于對節水及污水再生利用工作的監管。在中央和地方水污染防治管理的關系上，我國實行分級管理制，即以行政區劃為單位，各區域的環保部門承擔主要的水污染防治職責，中央一般無權取代地方的執法權力，從而導致水污染防治中的地方保護主義。
�。�。貫徹循環經濟理念，完善我國水污染防治立法
�。�。１立法中應注意的問題
�。�。１。１突破現有立法指導思想，適應可持續發展要求
可持續發展是中國徹底擺脫貧窮、人口、資源和環境困境的唯一正確選擇，是推動循環經濟發展和循環型社會建立的根本指導思想。因此，修訂
《建筑法》、《城市規劃法》等相關法律規范時，在立法目的上，應增加“促進經濟、社會和環境的可持續發展”的內容。在基本方針上，增加“國家促進建設節約型社會”、“保護、合理利用和節約自然資源是我國的基本國策”等內容。
�。�。１。2制定有關循環型社會的綜合性立法
目前，我國尚無推動循環型社會形成的綜合性立法。因此，我們有必要根據《環境保護法》制定一部類似于日本《建立循環型社會基本法》的《循環型社會促進法》，該法應對建立循環型社會遵循的宗旨及基本原則、可循環資源的循環和處置的原則以及對國家、企業和公眾在發展循環經濟中的責任予以規定。
�。�。１。３制定水資源循環利用的單項立法
根據建立循環型社會和節水形社會的要求，應制定污水再生利用的專門立法。具體立法思路是：先由國務院制訂《資源再生利用管理條例》，然后由國家環�？偩�、水利部、建設部聯合制定《污水再生利用管理辦法》，專項立法應明確污水的具體含義，對污水處理主體的市場準入制度、運營機制及相關法律責任作出具體規定。
�。�。１。４加強地方性立法
我國地域遼闊，水資源條件千差萬別，地區間的經濟社會發展極不平衡，各地方在推進節水型社會方面所面臨的問題各不相同。地方應盡快創制和完善有關水污染防治、節水及水資源再生利用的法律規范。地方性立法既應堅持同國家法律法規的立法精神相一致，又要結合地方實際情況，因地制宜。
�。�。２具體內容之完善
�。�。２。１完善節水及污水再生利用規劃制度
首先，污水再生利用應納入城市總體規劃和各類水資源利用規劃之中。為此，在《水污染防治法》修訂中，應明確規定“縣級以上人民政府應當根據本行政區域水污染防治規劃和經濟和社會發展規劃，組織制定本行政區域的節水及水再生利用規劃”。在《污水再生利用管理辦法》中，明確規定“縣級以上地方人民政府的供水和排水專項規劃中應包含污水再生利用規劃”。地方應盡快頒布類似《天津市城市排水和再生水利用管理條例》的地方再生水利用管理條例，明確規定地方政行政管理部門根據本行政區域經濟和社會發展總體規劃編制再生水利用規劃。
�。�。２。２完善環境影響評價制度
首先，環境影響評價報告書中應明確體現循環經濟要求，為此，《環境保護法》第13條第2款應修改為：“建設項目的環境影響報告書，必須對建項目產生的污染和對環境的影響，以及建設項目的清潔生產水平做出評價�！薄董h境影響評價法》第10條規定的“專項規劃的環境影響報告書的內容”應增加一項，即：實施該規劃是否符合減少資源消耗、減輕環境負荷原則的分析、預測和評估；第17條“建設項目的環境影響報告書應當包括的內容”應增加一項，即：建設項目的清潔生產水平的分析、預測和評估�！端廴痉乐畏ā返�13條也應作相應修改。
其次，擴大環境影響評價的對象范圍。通過環境影響評價將節水型社會的要求納入到政府決策之中，是水環境因素在政府決策中得以引起重視的關鍵所在。綜觀我國資源與環境現狀，對政策開展環境影響評價已勢在必行，因此，立法上應盡早對此予以規定。
再次，環境影響評價制度應規定替代方案。這樣，環境評價中就能夠考慮其他更有利于減少水資源消耗、減輕水環境負荷的環境友好型方案。
�。�。２。３健全相關技術規范和標準
應逐步建立適應資源節約型社會的節水標準體系，加強對節水設施和產品及其生產企業的管理和認證。目前，急需制定的節水標準主要包括：節水方面的基礎標準；節水型企業、節水型城市評價指標體系標準；煤炭、水泥、電解鋁、醫藥、味精、合成氨等取水量較大的行業取水定額標準；服務業取水、用水技術指導原則；農業節水灌溉標準；節水型產品標準。污水的回收利用方面，要在現行的相關法律和國家標準的基礎上，頒布指導城鎮污水處理技術標準，以及工業用水水質和農業灌溉用水水質標準，并制定發布相關的安全衛生標準，確保污水再生利用健康有序地推進。
�。�。２。４完善節水制度
第一，明確浪費水的法律責任�！端廴痉乐畏ā窇獙澦蜏p少水資源浪費作出規定�！端ā�、《城市節約用水管理規定》地方性節水立法對于浪費水的行為要規定嚴格的法律責任。地方節水立法應硬性規定新建、擴建、改建建設項目的節水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。建設項目竣工后，建設單位應當向節水管理部門申報驗收。未經驗收或者驗收不合格的，建設項目不得使用，節水管理部門不予核定用水指標，供水單位不得正式供水。第二，要盡快完善有關推行節水技術的配套優惠政策和措施，健全節約用水社會化服務體系，培育和發展節水產業。
�。�。２。５推進城市污水再生利用及市場化運營
首先，要充分利用價格杠桿，促進污水再生利用。[13]要建立科學的污水處理收費制度，使污水處理費能滿足設施的日常運行，并形成合理的利潤。同時，要實行“按質定價、保本微利”的原則，將自來水與回用水的價格拉開，使水資源的利用結構趨向合理。其次，為加快污水管網設施、污水處理設施和中水管網設施的建設，應按照社會主義市場經濟規律，推進各類投資主體多元化、經營主體企業化、運營方式市場化。為此，立法應對市場的運作規則予以明確規定。要明確再生水生產者、供應者和使用者各自的權利和義務，規定科學的交易規則及糾紛處理程序。
那么政府在這一過程中將扮演什么角色呢？筆者以為，政府要繼續推進政企和政事分離，將政府管理的重點轉移到建設規劃、政策法規、技術規范的制定及其執行監督上，加強市場的培育和規范，努力營造公平、公正的污水處理和再生利用市場環境。在污水再生利用初期，政府要根據立法要求，制定促進污水回收利用的稅收、財政及信貸等優惠政策。
3、完善有關水污染監督管理體制
目前，水污染防治中實行統一指揮已故成為世界各國的成功實踐。以美國為例，在聯邦一級，聯邦環保局與其他聯邦機構，如內政、農業、等均有的水污染控制權，但在各聯邦機構中，聯邦環保局擁有優先權和終決權。在聯邦和地方政府的關系方面，水環境管理權主要集中在聯邦政府，從而較好的避免地方保護主義。[14]這對于完善我國水污染監督管理體制有重要借鑒意義。
首先，在《水法》、《水污染防治法》以及節水和污水再生利用的立法中，明確規定環保部門對水污染行以及節水和污水再生利用有統一監督管理權。
其次，應建立有效的部門間協調機制。為加強水污染防治及節水和污水再生利用，(www.annahuzar.com)實現節水型社會的目標，《循環型社會促進法》、《水法》、《水污染防治法》以及節水和污水再生利用的立法中要明確各相關職能部門的具體職責及履行程序，同時規定設立一個跨部門協調委員會，委員會成員應包括環保、水利、建設等幾個部門，委員會主任由環保部門負責人擔任。
再次，為克服地方保護主義影響，應逐步構建環保系統垂直管理體制。具體來講，應在國家環�？偩种�、省環保局之上設立分片管理的環境監察分局，而省級環境監察部門則根據需要在重點地區設立環境監察派出機構；對于市以下環保部門，逐步實行垂直領導。此外，應加強環保行政主管部門的行政處罰權。主要是賦予環保行政主管部門限期治理、停業整改和停建項目的權力，規定環保行政主管部門有強制執行權。
最后，必須指出的是，循環經濟的推進和節水型社會的建立，意味著一場深刻的生產、消費方式的變革，公眾是否認知并積極參與是實施變革的必要條件。拉夫爾在《我們的家園—地球》一書中說：“消費問題是環境問題的核心，人類對生物圈的影響正是在對環境產生壓力，并威脅著地球支持生命的能力�！盵15]因此，必須加強宣傳教育，促使公眾形成符合可持續水資源戰略要求的消費心理和習慣。例如，倡導和鼓勵公眾節約用水、使用節水產品或設備；教育和引導公眾對再生水的正確認識。此外，要逐步完善以環境信息公開制度、聽證制度為主要內容的公眾參與制度，從而逐步建立政府推動、市場主導、公眾參與相結合的新型水環境管理模式。
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