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我國村鎮銀行法律制度的完善
我國村鎮銀行法律制度的完善
李蕊
為了破解農村融資難的困局，2007 年我國開始在部分省市試點村鎮銀行。根據銀監會規定，村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。據統計截至2012 年4 月，全國共組建村鎮銀行 749 家，其中開業 681 家，籌建68 家。[1]作為農村金融改革創新產物，村鎮銀行的建立給農村金融服務注入新的活力。首先，村鎮銀行基于一定的地緣關系成立，經營機制靈活，能根據農村需求和農戶的個性化特征，針對性地提供多層次的產品。在滿足多元化的“三農”金融服務需求，有效緩解農戶及農村中小企業融資困難方面發揮積極的作用。[2]其次，村鎮銀行促進了金融資源的合理配置。在引導當地資金流向和有效配置方面起到促進作用。它在體制上為包括境內外銀行資本、產業資本、民間資本在內的所有社會資本進入金融業開辟了道路。[3]再次，村鎮銀行的出現增加了金融供給，增強了農村金融市場競爭，實現了制度變遷的“帕累托改進”效應。盡管目前村鎮銀行總體運行良好，但作為新生事物，在發展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。
發達國家的實踐表明，單純強調社會服務目標的社區金融機構無法長期運行，不但不能實現其良好初衷，反而背上沉重的債務負擔。[4]Gulli 曾認為，對消除貧困貢獻最大的可能既不是貸款也不是儲蓄，而是建立一種可持續發展的金融機制。區別于傳統的商業銀行僅以利潤最大化為目的，作為破解農村融資困局的“草根銀行”，村鎮銀行應該把是否具有可持續性作為衡量其是否成功的標準。這里的可持續性是指村鎮銀行能夠在實現服務“三農”目標的同時，不借助外界支持因素，在財務上實現收入能夠覆蓋成本并且有盈利。
一、我國村鎮銀行發展面臨的主要問題——可持續性受到制約
�。ㄒ唬┒ㄎ黄钭璧K發展
按照銀監會規定，村鎮銀行在縣（市）、鄉（鎮）設立，不得跨區經營，是具有獨立法人資格的資產規模相對較小的銀行業金融機構。[5]其實質是農村社區銀行。國外關于社區銀行的定義強調資產規模、區域、自主經營權三大核心要素。[6]服務“三農”是村鎮銀行的根本宗旨，同時作為自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束的企業，村鎮銀行也實行市場化操作。然而這種目標定位并沒有強調村鎮銀行作為農村金融市場的補充者，對農村廣大中低收入者的信貸問題，也沒有找到利用市場化操作對農村貧困者融資的有效機制。
自然條件和農業自身特性決定了農村金融必然具有需求小額分散、缺乏抵押物、信息不對稱等特點。如果照搬城市商業銀行模式，必然會產生水土不服的問題。首先，從現實看村鎮銀行的發起人或大股東是現有商業銀行、政策性銀行甚至是外資銀行，這種組織模式可能導致村鎮銀行基本延續發起行的商業模式——過分注重吸收存款，以傳統銀行的信貸技術提供大額貸款，注重盈利性強的中間業務和結算業務等，進而成為農村資金流向城市的“吸虹器”。其次，股東作為所有者最關心的是自己所投入資本的使用情況和資金回報率，導致部分村鎮銀行無意“高風險、高成本、低收益”的三農業務，而將目光放在貸款金額比較大、收益較高的城鎮工商企業。再次，目前大部分村鎮銀行都是建立在鄉鎮以上的地方主要是縣城，這也使得資金需求最迫切的廣大農戶和農村中小企業被迫與之遠離。
�。ǘ┵Y金不足限制發展
村鎮銀行發展中的一個限制條件是資金不足。首先，按照《村鎮銀行管理暫行規定》第 25 條規定：“單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過股本總額的 10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例也不得超過股本總額的 10%�！边@種對股東的持股比例的制度安排，限制了具有較強資金實力的單個自然人、非銀行類金融機構和非金融機構企業法人向村鎮銀行投入資本。其次，作為農村金融市場的補充，村鎮銀行大多設立于經濟欠發達的農村地區，農民和鄉鎮企業的閑置資金有限，再加上村鎮銀行剛剛建立，信譽積累不夠，制約了村鎮銀行存款總量的增長和資金的積累，目前許多村鎮銀行存貸比接近甚至超過了 75%的監管上限。再次，配套政策缺失導致新型農村金融機構從其他金融機構融入資金渠道不暢。由于結算系統不暢，村鎮銀行與其他銀行間的同業拆借難以進行；村鎮銀行也沒有獲得類似農村信用社“支農再貸款”等優惠貸款支持；種種因素影響其持續發展。
�。ㄈ┬刨J風險制約發展
村鎮銀行主要以發放小額貸款為盈利來源，貸款對象收入不穩定，信用水平較低，大多缺乏有效的擔保方式和可變現的抵押物，貸款方式以信用貸款為主。在農業保險等體系不健全情況下，信貸資產的風險系數較大。作為農村金融市場的新進入者，相對于傳統農村金融機構，村鎮銀行往往被迫選擇那些因為信譽程度不高被傳統金融機構拒絕的客戶為信貸對象，因此會存在更多逆向選擇風險。
二、完善村鎮銀行法律制度的路徑選擇——政府主導下的誘致性制度變遷
西方市場經濟體制下農村金融制度變遷的主要方式是誘致性制度變遷，政府行為主要是適應市場發展，以法律或規章等形式確認保障金融交易和市場秩序正常運行。例如，美國政府在社區銀行發展中的主要作用是為其創造良好的金融生態環境，對其進行監管并在信貸市場失靈導致信貸不公時進行適當的干預。相反，我國政府對農村金融市場更多的是采取直接的行政干預。政府在農村金融領域實施的農村信用合作社與中國農業銀行脫鉤等一系列改革措施，均是從金融供給角度，對農村金融市場所作出的自上而下的強制性制度安排。雖然降低了制度變遷的時滯及摩擦成本，卻沒能提高農村金融效率。
筆者認為，在完善村鎮銀行的路徑選擇上要按照平衡協調的原則，既堅持政府主導又要遵循農村經濟金融發展規律，兼顧政府、銀行、投資者、農民等各方利益。正如劉易斯所說“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經濟進步的�！币欢ǖ恼深A是必要的，但是政府不能替代市場。要通過出臺財稅、信貸優惠政策去調動市場主體積極性而不是通過行政命令去干預市場。以法國為例，法國政府在農村金融市場上有相當重要的地位，所有的農村金融機構都與政府保持著相當密切的聯系。一方面私人機構接受政府的指導并得到政府的支持；另一方面私人機構始終保持著相當的獨立性，政府尊重其自主經營的權力，很少進行強制性的行政干預，形成一種政府與民間混合治理的結構。
政府對于市場失靈、外部性比較強的領域，具有財政提供的責任。我國農村金融本身具有復雜性，由于信息障礙和信息成本導致農村金融市場失靈，同時村鎮銀行又具有積極的正外部性，其社會效益較高而經濟收益不高，理應受到國家財政政策的關注。發達國家實踐表明政府的財稅扶持可以增強農村金融機構自覺服務國家政策的意愿，使其在追求自身利益最大化的基礎上較好實現國家農業政策。美國也對農業貸款實行貼息制度，對農村信用社不征收營業稅和所得稅，并可免交存款準備金。日本在金融體系運行過程中通過政府財政對農村金融組織運行及農村中的貸款提供各種補貼，還設立了專門的基金彌補貸款的損失，對于農村金融組織所得稅方面也有優惠。
為促進村鎮銀行服務“三農”并實現可持續發展，在其初創階段必須借鑒國際經驗從財稅法角度采取相應措施，增加其財務收入，補償其業務經營成本。筆者建議，在現有優惠政策基礎上，根據村鎮銀行涉農貸款比重不同，實施差別化的稅收減免政策和補貼政策，鼓勵涉農業務開展；對于貸款利率低于一定水平的村鎮銀行在成立最初五年，在現行補貼（當年貸款余額 2%）的基礎上上調補貼標準至 4%，用以鼓勵微利信貸業務的開展；在現行稅收優惠的基礎上適當擴大減、免稅范圍，加大減稅力度，建議參照給予農村信用社的稅收優惠政策，免除村鎮銀行成立最初三年的所得稅和營業稅，并落實“三農”貸款稅前損失抵扣政策；為鼓勵在村鎮行政區域設立村鎮銀行，建議對免稅期經過的設立在不同級別行政區域的村鎮銀行應實行差別稅率政策以及有差別的準備金扣除制度。
三、完善村鎮銀行的具體制度安排
�。ㄒ唬┩晟拼彐傘y行的產權結構
不同國家商業銀行產權結構根據股權的密集程度可以分為三類：第一類是以美英銀行為代表的高度分散型股權結構，銀行股權構成以分散的個人持股和機構投資者持股為主，以完善的市場體制和發達的證券市場為基礎。第二類是以日德銀行為代表的相對集中型股權，銀行與公司交叉持股比率較高。第三類是高度集中型股權結構，法國、意大利、韓國等在不同時期都出現過國家高度控股銀行。
從股權約束的角度看，一個合理的公司股權結構應該既避免股權過度集中又避免股權過度分散。股權過度集中則內控不足，難以形成股權制衡。大股東和經營者易聯合形成“內部人”控制，損害小股東的利益，從而影響公司治理效率。股權過度分散，易造成股權約束弱化，使公司的控制權掌握在經營者手中，造成更為嚴重的代理問題，從而影響公司治理效果。
目前村鎮銀行雖然采取股份有限公司形式，但在股權結構上普遍存在大型商業銀行“一股獨大”，股權過分集中的現象�！爸袊彐傘y行發展論壇”公布的統計數據顯示，在 86 家村鎮銀行中只有10% 銀行股東人數超過 30 人。[7]
首先，在股權相對分散基礎上的適度集中是目前村鎮銀行股權結構的最優選擇。按照《村鎮銀行管理暫行規定》第 25 條規定：“村鎮銀行由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，其最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構，并且最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的 20%�！盵8]此項制度被稱為“主發起銀行制度”。這一制度的建立有利于維護金融市場秩序，保證村鎮銀行經營安全。但也使得村鎮銀行在一定程度上淪為了主發起銀行的附屬，抑制了其他投資主體的投資積極性，難以形成股權制衡，導致公司治理的低效。[9]從股權優化的角度考慮，建議對最大股東的持股比例進行限制。由主發起銀行做最大股東，確保主發起銀行對村鎮銀行的主導權，對村鎮銀行風險負責。但主發起銀行股權占比不必無限大，關鍵是通過主發起銀行的杠桿作用，吸引更多民間資本投向村鎮銀行。在條件成熟的地區應當適當降低村鎮銀行控股股東的準入門檻，允許有實力的信托投資公司、證券公司、保險公司等非銀行金融機構與銀行業金融機構一起發起設立村鎮銀行。這不僅有利于調動非銀行金融機構服務三農的積極性，也有利于增強村鎮銀行的資金實力。
其次，就發起人以外股東而言，目前村鎮銀行自然人總持股比例普遍小于企業法人總持股比例�！爸袊彐傘y行發展論壇”公布的統計數據顯示，在86 家村鎮銀行中有 44 家村鎮銀行沒有自然人持股。作為草根銀行的村鎮銀行應當擴大自然人持股比例，平衡股權關系。第一，自然人股東通常會比法人股東更關心自身的投資收益，愿意付出更大的精力來維護自己在股東大會的權利。第二，自然人股東來自民間，對社會底層有天然的親切感，這種親切感是雙向的，有利于銀行通過與當地借款者的互動獲得軟信息解決信息不對稱的問題，同時有利于銀行與當地借款者形成利益共同體，在長期的業務互動中相互監督。[10]
再次，《村鎮銀行管理暫行規定》限定村鎮銀行只能由“境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人”出資設立，對于非營利性組織等其他主體參股村鎮銀行沒有進行規定。與企業的運行理念不同，國際開發組織、慈善組織和非政府組織等非營利性組織相對更加注重社會效益，由其參股的村鎮銀行的信用貸款發放將可能更多地覆蓋一般農村金融機構不愿涉及的農村最貧困的群體，促進村鎮銀行服務“三農”宗旨的實現。建議在防范風險的前提下，本著股權結構多元化的理念，允許國際開發組織、慈善組織等非營利性組織以及其他主體參股村鎮銀行，促進產權合理配置，提高村鎮銀行的資金實力。
�。ǘ┙⒗嫦嚓P者治理機制
新制度經濟學認為，公司治理是一種以契約的方式，規范企業利益相關者的利益，合理配置控制權和剩余索取權，對公司進行管理和控制的體系。為促進村鎮銀行專注于服務“三農”并實現可持續發展，在村鎮銀行治理中不僅要關注股東利益，更應將利益相關者的權益最大化作為村鎮銀行治理目標，建立利益相關者治理機制。[11]
作為銀行金融機構，村鎮銀行的運行涉及到股東、經理、債權人、政府和社會公眾等多方面的利益。其治理目標不僅在于保護投資者的利益，而且在于減少市場系統風險和保持農村金融體系的穩定。[12]此外，作為農村金融市場的補充者和農村社區銀行，按照銀監會規定村鎮銀行必須承擔服務“三農”的責任，這使得利益相關者對于村鎮銀行治理提出更高的要求。利益相關者治理機制實質上是對以股東為中心治理機制的修正。村鎮銀行作為商業銀行屬于高負債運營的企業，自有資本比率較低，債權約束和產品市場約束難以對其發揮外部治理機構的基礎性作用，因此必須引入利益相關者治理機制。利益相關者治理體現了企業治理模式由一元激勵向多元激勵的轉變。
與傳統商業銀行一樣，目前村鎮銀行的公司治理結構依然體現股東至上主義。利益相關者治理首先要求村鎮銀行加強對債權人利益的保護。債權人是村鎮銀行利益相關者中非常重要的組成部分。如前論述，村鎮銀行作為新生事物信譽積累不夠，客戶認同度低，導致吸收存款相對困難，因而有效保護債權人利益對于村鎮銀行可持續發展尤為重要。西方國家通常依靠設立存款保險制度來為銀行體系提供相關擔保。目前我國存款保險機制尚不健全，《村鎮銀行管理暫行規定》對于村鎮銀行監事會的設立也沒有規定。[13]為有效保護債權人的利益，在村鎮銀行內部應當建立行之有效的獨立董事制度，由獨立董事代表股東及廣大債權人對銀行的經營活動進行監督。獨立董事的引入，不但有利于強化董事會內部的制衡機制，對大股東操縱和內部人控制也可以起到了一定的監督作用。
利益相關者對村鎮銀行的期望是動態變化的，村鎮銀行要準確獲得反映利益相關者期望的信息就必須建立銀行與利益相關者之間的對話機制。通過溝通交流建立銀行與利益相關者之間的理解和信任。在對話的基礎上，建立利益相關者參與機制，優化董事會結構，促使一些重要的利益相關者通過董事會、監事會等直接參與村鎮銀行的管理和決策。利益相關者尤其是廣大農民和農村中小企業對于村鎮銀行內部治理的廣泛的表達和參與，有利于完善村鎮銀行治理，推動村鎮銀行作為農村社區銀行扎根農村實現服務“三農”目標。
�。ㄈ┩晟拼彐傘y行信貸業務監管機制
目前銀監會現行規章對村鎮銀行的監管基本上借鑒了對商業銀行的監管規定，只在存款準備金率、資金充足率等方面做了調整。[14]雖然考慮到村鎮銀行作為農村社區銀行的特殊性，但沒有體現村鎮銀行地域性和服務低端市場的特征，對村鎮銀行的信貸業務尤其是對于農村貧困人群歧視性信貸業務沒有明確的監管要求。
為了促進村鎮銀行服務“三農”功能的實現，解決農村貧困人群融資難的問題，美國《社區再投資法》（簡稱 CRA）的監管規定值得借鑒。為了消除銀行金融機構“劃紅線（Redlining）”和“社區不投資（Community Disin —— vestment）”等歧視性信貸行為，促進中低收入社區和居民的信貸可得性，1977年美國通過 CRA。CRA 要求參加聯邦存款保險體系的幾乎所有銀行機構等必須為其所在的社區提供信貸支持，其中一部分必須貸給社區的中低收入人群。該法主要用于評估金融機構在滿足當地社區信貸需求方面所作的貢獻，尤其是對中低收入家庭的貸款需求。[15]為了彌補監管機構監管力量的不足，美國社區再投資法引入公眾力量作為實施的重要保障，規定金融機構應在其主營業地（跨州經營的機構，應在各州分支機構所在地）張貼公告披露貸款數據等信息，鼓勵公眾參與評級過程。既有力地促進監管執法，同時也較好解決了約束尺度問題。盡管一些學者認為 CRA 導致銀行成本高昂和效率降低，但是毋庸置疑作為使用政府干預來支持社區經濟發展舉措的 CRA 的實施打破了落后地區信貸惡性循環，幫助中低收入人群有效獲得融資服務。
建議借鑒 CRA 的規定，授權銀監部門監督村鎮銀行的貸款流向，明確村鎮銀行為農村服務的貸款比例，特別是明確對中低收入農戶以及農村中小企業貸款的金額、發放筆數、貸款分布和占該機構在本社區貸款總額的比例等并向全社會公開。如果村鎮銀行不能夠做到服務農村地區，或者服務低端客戶發放小額信貸、支持農村微小企業的比例達不到監管要求，就應當對其采取監管措施。同時建立對村鎮銀行支農服務質量的考核體系和涉農貸款的正向激勵機制，定期對村鎮銀行發放支農貸款情況進行考核評價。
�。ㄋ模┙①Y金互助社（專業合作社）社員聯保機制
良好的社會信用體系是現代經濟和金融正常運行的基礎，制約村鎮銀行發展的一個關鍵因素在于農村授信環境較差，征信體系建設滯后。一方面農民和農村中小企業普遍缺乏有效的、便于流轉的抵押品。另一方面傳統的農村鄉土社會格局已經發生了根本性變化，傳統倫理道德逐漸式微，倫理規范、道德規范及意識形態等呈現多元化發展趨勢，導致農村社會信用環境缺失。
孟加拉國鄉村銀行的成功運作打破了傳統的金融理念，證明通過某種制度安排，在貧困人群與金融機構之間可以建立一種互相信任和制約的交易關系。村鎮銀行可以借鑒孟加拉格萊珉銀行（簡稱 GB）擔保機制的經驗，化解貸款風險。GB 打破了傳統金融機構的擔保和抵押等貸款風險限制門檻。其“小組 + 中心 + 銀行工作人員”的運行方式被證明是非常有效的管理無擔保、無抵押的放貸方式，在全世界被廣泛移植。每個 GB 的貸款申請人都必須加入一個有連帶還款責任的“貸款支持小組”，一般 6 至 8 個小組構建一個中心。小組成員根據其他成員的項目結果獲得貸款，小組成員互相監督、互相幫助，共同承擔擔保職責，每個小組又為中心其他小組所監督。GB 通過營造相互制約和幫助的組織，改變了單個成員不穩定的行為方式，調動起借貸者自我管理的積極性，在村民之間建立互擔風險，互相監督的機制。
為化解村鎮銀行信貸風險，建議借鑒 GB 經驗從我國國情出發建立資金互助社（專業合作社）社員聯保機制。與村鎮銀行相比，農村資金互助社最大的優勢在于地緣信息優勢，能夠有效地化解信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險。在我國村鎮銀行發展中，不必專門建立“小組”或“中心”�？梢猿浞掷棉r村現有資金互助社、專業合作社等資源，建立村鎮銀行 + 資金互助社（專業合作社）信貸模式。鼓勵對村鎮銀行有信貸需求的農戶或農村中小企業首先加入資金互助社（專業合作社），建立資金互助社（專業合作社）社員聯保貸款機制，資金互助社（專業合作社）社員對外形成一個利益共同體，相互監督、相互幫助，共同承擔擔保責任，增強成員的積極性和責任感。[16]從而促進村鎮銀行農戶貸款管理從“零售”向“批發”轉變，彌補農村金融信用供給不足，降低金融貸款運行成本和信用風險。
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優良的法律在很大程度上能保障金融機構實現有序、持續發展。各國實踐表明，政府通過立法可以為農村金融組織的創建和規范運行創設良好的環境。20 世紀初美國《聯邦農業貸款法》、《農業信用法》、《聯邦信用社法》等出臺為農村金融機構的穩健持續運營提供了法律保證。日本在 20 世紀中期相繼通過了《農業協同組合法》、《農林中央金庫法》、《臨時利率調整法》等法律法規，為農村金融持續發展提供法律保障。
為規范和促進村鎮銀行發展，銀監會已制定《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》、《關于加強村鎮銀行監管的意見》等一系列關于村鎮銀行組織及運營監管的規范性文件。但這些規定還存在層級較低，欠缺操作性等問題。根據《立法法》規定，部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者行政法規、決定、命令的事項。我國設立金融機構實行特許制。按照《行政許可法》規定，可以設定行政許可的規范性文件包括法律、行政法規、地方性法規、省、自治區、直轄市人民政府規章，銀監會制定的部門規章無權設定行政許可。為了保障村鎮銀行持續發展，建議盡快由國務院制定《村鎮銀行管理條例》，對村鎮銀行的設立宗旨、法律地位、市場準入、經營管理、市場退出、債務清償、法律責任等進行明確的規定，并將現行財政、稅收、貨幣支持政策系統化、規范化，再由中國銀監會制定實施細則。
農業是弱質產業，受自然資源和自然災害的影響大，為了防范貸款風險，保障村鎮銀行信貸資產安全，亟需發展政策性農業保險。但是對于政策性農業保險目前我國《保險法》尚無具體規定，《農業法》僅規定了國家扶持農業保險的原則，且滯后于農業保險的實踐。(www.annahuzar.com)為防范村鎮銀行農業信貸風險保障其可持續發展，筆者建議盡快制定《政策性農業保險條例》。借鑒國外農業保險立法經驗建立農業保險與農業信貸相結合的機制，規定參加農業保險的農業生產者可以優先獲得信貸服務。對農業保險的性質、經營目標、業務范圍、監管部門、財稅支持措施、法律責任等加以規定；并建立政府主導下的農業再保險機制，農業巨災風險基金制度等在更大范圍分散村鎮銀行農業信貸風險。
從地方立法來看，目前還沒有地方立法機關針對村鎮銀行制定專門的地方性法規和規范性文件。我國農村地域廣大，經濟發展不平衡，農村金融供給與需求的地區差異性很大。銀監會對于村鎮銀行的現行規定并沒有考慮我國農村金融的區域性特征。建議考慮農村金融的地域性、層次性等特征，授權地方政府根據本地實際情況出臺對于村鎮銀行注冊資本額、股東人數等方面具體要求，以切實促進各地村鎮銀行的建立和持續發展。
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