農村宅基地使用權抵押流轉的可行性探索

農村宅基地使用權抵押流轉的可行性探索

　　農村宅基地使用權抵押流轉的可行性探索
　　
　　謝斌
　　
　　一、宅基地使用權的概述
　　
　　我國最早對農村宅基地使用權問題作出規定的規范性文件是1962年通過的《農村人民公社條例修正草案》第21條規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣�！�1995年國家土地管理局頒布《確定土地所有權和使用權若干規定》中規定，“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農民集體土地進行非農建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權�！边@是首次提出農村集體建設用地使用權的概念并明確了宅基地使用權屬于農村集體建設用地使用權的范圍。
　　
　　宅基地，主要是指農村居民的住宅用地及其附屬用地，也有少量城市宅基地，是少數城市居民之私有房屋所占城市的國有用地。宅基地使用權，是指宅基地使用權人依法享有占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋，其他附著物，并排除他人干涉的權利�！段餀喾ā返�152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權作為一種財產權。宅基地使用權是農民最可靠資產，是一種帶有福利性質的權利。它應當具有財產權的功能，換句話說，宅基地使用權應具有占有、使用、收益、處分的法律特性：
　　
　　一是占有主體特定性�！稇椃ā泛汀段餀喾ā�、《土地管理法》等法律規定了宅基地使用權的主體是農村居民，農村集體經濟組織以外的人員不能申請并取得宅基地使用權。農民申請宅基地很大程度上是因為農民是農村集體、經濟組織的成員，每一個成員都有權以個人或者農戶的名義申請宅基地，土地的有限性決定了集體經濟組織以外的人員一般不能申請
　　
　　二是宅基地使用權的福利性。根據我國《土地管理法》規定，農村宅基地是通過申請取得的，宅基地申請取得并不需要繳納土地使用費，而是可以無償取得、無期限的使用。
　　
　　三是宅基地使用權用途的限定性。根據《土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，我國《物權法》規定農民有權在宅基地上建造住宅和附屬設施。從這些規定可以看出，農民獲得宅基地使用權后，只能在該土地上建造房屋，不能建造商業用途的設施和農業生產使用的設施。
　　
　　四是宅基地使用權處分限定性�！锻恋毓芾矸ā返�62條規定：“農村村民出賣出租住房后，再申請宅基地的，不予批準�！闭f明宅基地使用權可以出租出賣，而《擔保法》第37條宅基地的使用權的抵押作了禁止性規定，但是宅基地上的房屋確實可以買賣、抵押、出租的。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅�！边@一規定實際上禁止了宅基地使用權向城里人流轉的可能性。宅基地使用權實質上是受限制且不完全的用益物權。筆者認為，宅基地使用權處分權能應有這幾種方式，買賣、抵押、交換、置換、贈與、放棄。
　　
　　二、宅基地使用權抵押流轉的理論探索
　　
　　宅基地使用權抵押，是指宅基地使用權人不轉移對宅基地的占有，將該宅基地使用權作為債權擔保的行為。目前就宅基地使用權抵押流轉的規定，存在政策規范與法律規則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。理論界對宅基地使用權是否能抵押流轉同樣存在爭議。贊同開禁宅基地使用權抵押的觀點認為：宅基地使用權是用益物權，應當允許農民抵押流轉宅基地使用權，不僅能夠緩解農民貸款難的問題還能盤活農村閑置的宅基地。葉劍平（ 2000 ）認為宅基地產權制度應適應農村城市化的趨， 應當允許宅基地使用權以出租、轉讓、抵押等形式進行流轉， 以促進農村土地的有效利用。①高富平（ 2001）則主張在保留集體土地所有權前提下， 允許宅基地使用權抵押， 但實現抵押權時， 要求受讓人交納一定出讓金。同時必須建立相應的農村房地產產權登記制度、監管措施等，防止農村土地過度利， 有效保護耕地和農業生產的發展。②洪增林（ 2007）則提出了宅基地的抵押流轉設計模式。他分析了宅基地抵押流轉系統中的各主體的行為和關系以及宅基地抵押流轉的操作過程。③
　　
　　反對放開宅基地使用權抵押流轉的觀點認為，農村缺乏社會保障體系，宅基地使用權是農民生產、生活保障；放開宅基地使用權的轉讓和抵押，就取得宅基地使用權的人將可能不是本集體經濟組織的成員，可能出現人多占宅基地、出現城鎮居民到農村購置宅基地的熱潮，造成國家土地管理制度在執行中的混亂。其中，孟勤國（2005）認為，作為短缺資源的宅基地一旦放開，農民總是會因為貧困而急于賣地，進而處于不利的談判地位，而廉是買方購買宅基地的根本動因。因此，如果宅基地交易開禁，則會形成大規模的土地兼并，成中國社會最后一次大規模剝奪農民的浪潮。④陳霄，鮑家偉（2010）認為，現行農村宅基地產權制度設計的核心就是為保障農民的基本生存需要，所以才僅僅賦予宅基地使用權以占有和使用的權能。如果推進農村宅基地產權市場化改革，允許農民行使宅基地使用權的處分權能，則抵押權實現風險就會與國家設計宅基地產權制度的初衷相矛盾。⑤筆者認為，農民行使房屋所有權的行為并不影響集體對宅基地享有的所有權，當農民轉讓或抵押房屋時，僅僅是宅基地使用權人更換了主體，農民獲取的也只是地上建筑物的收益，并不構成對集體權侵犯。宅基地使用權可以在本集體經濟組織內部隨著房屋的轉讓、抵押而有條件的轉讓、抵押，以實現物盡其用的目的。
　　
　　三、宅基地使用權抵押流轉的現實探索
　　
　　雖然目前針對宅基地使用權抵押流轉沒有明確的法律、法規的規定，學術理論界對此也一直爭論不止，但是為促進農村經濟的發展，各地依據自身具體情況，紛紛開展宅基地使用權抵押流轉的實踐探索，并取得了相應的好效果。
　　
　�。ㄒ唬┏啥际小皟蓹嘁环俊钡盅喝谫Y模式。兩權一房包括土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋。農村房屋抵押融資的前提條件是借款人要保證設定抵押的房屋依法償債后有適當的居住場所，且須征得所在農村集體經濟組織的同意。
　　
　�。ǘ�）廣東辦法。2005年，廣東省政府頒布《廣東省集體土地建設用地使用權流轉管理辦法》，首次以政府規章的立法形式對集體土地建設用地使用權流轉流轉的原則、條件、流轉對象、期限、流轉法律關系、流轉權益分配及法律責任等進行了較全面的規制。
　　
　�。ㄈ�）重慶農村土地交易模式。2008年12月4日，重慶農村土地交易所成立。2010年重慶政府工作報告要求宅地的登記確權工作的全面完成的基礎上，推進農戶集中居住區建設用地、農村承包地和林地產化， 開展農村土地、林權等生產要素抵押、質押和涉農保險試點， 將成為今后農村建設用地使用權市場化改革的重心和方向。這說明， 重慶市政府的農村宅基地抵押試點正逐步開始動，已經逐漸放開宅基地等農村建設用地抵押方面的政策限制。⑥
　　
　�。ㄋ模┨旖蛘�基地換房模式。宅基地換房指在國家現行政策的框架內，堅持承包責任制不變、可耕土地不減、尊重農民自愿的原則，高水平規劃、設計和建造有特殊，適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。天津宅基地換房項目的資金來源是先以土地出讓收益權質押方式由銀行貸款解決，而置換出的經營性用地以招標拍賣掛牌有償出讓，政府收益部分（財政稅收）返還于小城鎮建設。房屋建好后，農民按相應的標準以宅基地置換城鎮住房。⑦
　　
　　筆者認為上述宅基地使用權抵押流轉的探索，在一定程度上盤活了宅基地，體現了宅基地的物權價值；也解決了部分農民融資貸款困難的問題；甚至參與宅基地抵押流轉的農民的生活水平得到了提高；促進了城鎮化的進程。但宅基地使用權抵押流轉依然存在宅基地抵押實現無保障、抵押合同無法律保障等硬傷沒有合理解決途徑。
　　
　　四、宅基地使用權抵押流轉面臨的問題
　　
　　由于我國法律對宅基地使用權抵押流轉的限制，特定主體在申請取得宅基地使用權后，只可自己建房，不可將出賣、出租，也不可抵押，有地上建筑物的，也只能在本集體經濟組織內部成員之間抵押流轉。因此，各地在宅基地使用權抵押流轉試點的過程中，都相應的存在下列問題：
　　
　�。ㄒ唬┱�基地使用權抵押流轉法律制度的困境
　　
　　現行法律法規規定農村房屋可以抵押，但是房屋下的宅基地使用權是禁止抵押的。這導致在農村房屋抵押流轉實踐中出現了諸多矛盾沖突。而目前我國現行的宅基地使用權流轉制度有關的法律法規沖突主要表現在以下幾個方面：
　　
　　1、宅基地使用權流轉是有法律依據的�！稇椃ā返�10條規定：“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；土地的使用權可以依照法律的規定轉讓�！痹摋l規定土地的使用權是可以轉讓的�！段餀喾ā返�153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”�！锻恋毓芾矸ā返�62條規定宅基地上的住房是可以出賣出租的，只是對出賣、出租房屋后再申請宅基地作了限制。
　　
　　2、宅基地上農村房屋買賣主體的限制規定。1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證�！� 2004年國土資源部發布《關于加強農村宅基地管理的意見》中第13 條明確提出：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證�！鄙鲜鲆幎�了買賣農村房屋的主體只能是農村集體經濟組織的成員。
　　
　　3、宅基地上房屋抵押流轉及宅基地使用權抵押流轉的規定�！稉�保法》第34條規定：“抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押�！钡�37條又規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押�！薄段餀喾ā返�180條規定：“建筑物和其他土地附著物、建設用地使用權可以抵押�！钡�184條規定：下列財產不得抵押：（一）土地所有權；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外�！�
　　
　　而《城市房地產管理法》第31條規定：“房地產轉讓抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押�！边@是“地隨房走”原則。上述法律規定農村村民的房屋屬于抵押財產的范疇，可以作為抵押權的標的物；但是法律又禁止將農村宅基地等集體所有的土地使用權予以抵押。這樣一來，如果農民以房屋作為抵押，實現抵押權時，新的房屋受讓人將不能同時取得房屋所及范圍內的宅基地使用權，導致地房分開，可實際上農村房屋是宅基地上的附著物，兩者是不可分的。
　　
　　4、宅基地使用權抵押流轉的政策性規定。1997年中共中央、國務院頒布的《關于進一步加強農村集體土地管理的通知》中指出：“用于非農業建設的土地，因與本集體以外的單位和個人轉讓、出租、抵押附著物而發生土地使用權交易的，應依法嚴格審批，要注意保護農民的利益�！边@里明確了地上附著物抵押而發生土地使用權轉移的應當審批。國務院［2004］28號文《關于深化改革嚴格土地管理的規定》提出“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。這些是農村建設用地使用權抵押流轉的法規政策依據。2010年中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證監會、中國保監會聯合下發了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》明確指出支持有條件的地方金融機構配合當地黨政部門推動農村土地承包經營權的流轉和農用地制度改革，探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點。
　　
　　綜上，目前就宅基地使用權抵押流轉的規定，存在政策規范與法律規則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。
　　
　�。ǘ�）宅基地使用權登記權屬不明晰
　　
　　根據物權法的原理，不動產物權的公示為登記，未經登記的不動產不產生法律效力或不能對抗善意第三人，《土地管理法》第11條規定：農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。由此可以看出，我國對宅基地使用權歸屬是以行政部門頒發的宅基地使用權證書為準。目前農村宅基地的確權和地上房屋的確權存在幾種現象：房屋產權證和宅基地使用權證都具備；只有宅基地使用權證的；只有房屋產權證的；兩種證書都不具備的。一直以來，我國在農村土地上都實行使用權與所有權的分離機制。宅基地使用權證和宅基地上房屋是兩個不動產，而我國法律并沒有規定對宅基地上農村房屋的權屬要進行確認登記。如果農民要證明該房屋所有權歸自己所有，合法有效的憑證又是什么呢？就目前混亂的宅基地使用權登記機制，即使可以實施宅基地使用權的抵押，很多農民也往往因沒有權屬登記證書而無法實施抵押。
　　
　�。ㄈ�）宅基地使用權抵押過程中的主體不明
　　
　　宅基地使用權抵押過程中存在抵押人主體即宅基地使用權主體、抵押權人主體即接收宅基地使用權抵押的主體�！锻恋毓芾矸ā芬幎�了農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的不予批準。實行“一戶一宅”制度。宅基地使用權的主體一般為戶主，那么行使抵押權時，誰是抵押人，誰有權力決定宅基地使用權的抵押呢？是戶主還是家庭某成員或者是全體家庭成員決定，這些都存在爭論與疑問。而抵押權人主體，目前實踐中主要有農業銀行、農村合作銀行等金融機構，那么本集體經濟組織內的成員能否成為抵押權人呢？對于本集體經濟組織外的成員能否成為抵押權人也沒有定論。
　　
　�。ㄋ模┱�基地使用權抵押權實現困難
　　
　　農村村民一戶一宅以及出賣、出租住房后，不準再申請宅基地的制度、以及嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地及違法建造的住宅的制度、農村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民在農民集體土地建住宅的規定，導致抵押權實現的難度增加。農村房屋抵押只能是在農村村民之間實現，在農村居民與城鎮居民之間是無從實現的。因此，當抵押權人在處理抵押物時，只能處理給抵押物的本集體經濟組織的成員，而本集體成員在接受抵押物時將只能得到房屋的所有權，對于宅基地使用權要受到一戶一宅的限制。而抵押權這樣實現又形成地隨房走的原則沖突。由此可以看出，抵押權人在實現抵押權時，如果沒有合理的保障機制，對農戶房屋的抵押權受到很大限制。
　　
　�。ㄎ澹┱�基地使用權抵押評估機制缺乏
　　
　　價值評估是產權認證的前提，但農村房屋資產價值估的復雜程度要遠遠高于城市商品房。農村房屋難以評估的原因有這幾方面：一是農村房屋地理位置比較復雜，差異很大；二是農村房屋樣式各異、建筑材料各有不同，裝修風格差異很大；三是農村房屋建房過程缺乏資料記錄，致使建房費用確認難度較大。而農村宅基地的評估基本沒有，因為法律規定農村房屋可以買流轉而宅基地使用權禁止流轉，為此，各地即使有對農村房屋進行評估的機構，但是基本沒有對宅基地使用權進行評估的機構。當前將農村房屋和宅基地使用權分開評估的方式，無法確定農村房屋的具體價值不利于農村房屋的流轉。
　　
　�。�六）缺乏風險保障機制
　　
　　宅基地使用權是農民建筑房屋的基礎，具有生產資料和生存保險的雙重職能。就目前各地宅基地使用權抵押情況而言，主要集中為抵押融資方面。宅基地抵押貸款的范圍較窄，但是一旦放開宅基地抵押貸款，擴大貸款范圍，農民利用宅基地使用權抵押的數額將大幅增加，同時風險也增加。風險主要表現在兩方面：一是農業抵御自然災害的能力弱，現階段農業保險業務尚未全面展開，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，易導致農民經濟受損，失去償債能力，最易導致農民生存困難；二是金融機構的風險，若放開宅基地使用權抵押貸款業務，可能給金融機構帶來不可預知的風險。
　　
　　五、完善宅基地使用權抵押流轉的可行性建議
　　
　�。ㄒ唬┱�基地使用權流轉法律制度的創新與完善
　　
　　針對目前關于農村房屋及宅基地使用權的法律法規較零亂、分散、沒有形成嚴密的體系，因此，對于在宅基地使用權流轉試點工作中帶來極大不便的相關法律制度，必須修改、完善以及制定更為合理、明確、具體可行的宅基地使用權法律制度。當前，首先應當清理現行的相互沖突、矛盾的宅基地使用權法律制度，并廢止不符合現階段發展的法律法規，重新對宅基地的權屬、取得、處分等相關制度制定詳細且嚴密的規定，使農民真正享有土地占用、使用、收益、處分的權益；其次，法律應明確“地隨房走”原則，農村宅基地使用權隨房屋轉讓，可以確立即在依法變更房屋所有權登記后，可以申請土地使用權變更登記，但同時要強制規定轉讓房屋人轉讓房屋后，不得再申請宅基地；最后，出臺宅基地使用權抵押的相關法律細則，明確宅基地使用權抵押流轉的條件、對象、期限、流轉程序等內容。
　　
　�。ǘ�）建立完善宅基地使用權抵押流程管理制度
　　
　　宅基地使用權抵押流程包括：明確的抵押人、抵押物的權屬明晰、抵押權人的范圍、抵押登記制度等。如何使抵押流程明晰規范應從以下幾個方面著手：
　　
　　1、明確宅基地使用權的抵押人范圍。宅基地使用權轉讓的轉讓方為依法原始得或移轉繼受取得宅基地使用權的宅基地使用權人，包括農業戶口居民［本集體經濟組織內的成員（ 農） 、非本集體經濟組織內的成員（ 農戶） ］和城鎮非農業戶口居民，回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉定居的華僑。⑧那么上述成員行使宅基地使用權抵押時應具備何種條件？筆者認為，村集體經濟組織所享有的閑置宅基地使用權可以抵押，但需經過村集體經濟組織成員三分之二成員同意才能行使抵押；宅基地使用權的戶主行使抵押時，不僅應征得本集體經濟組織同意，還應征得家庭成員的同意，并且應承諾設定抵押的宅基地使用權在依法償債后有適當的居所或者抵押過程中的擔保人為抵押人在宅基地使用權償債后仍有居所居��；對于因其他方式獲得的宅基地使用權同樣應滿足宅基地戶主抵押時的條件。當然無論誰抵押宅基地使用權或者地上房屋，均應享有合法取得的《集體土地使用證》或者《房屋產權證書》。
　　
　　2、明晰宅基地使用權及地上附著物的權屬。產權明確則是宅基地流轉的必要前提和基礎，產權明確首先要明確土地權利的歸屬。2008年建設部《房屋登記辦法》第4條規定，房屋登記，由房屋所在地的房屋登記機構辦理�，F行法律規定農村宅基地屬于農村集體所有，農村村民只享有宅基地使用權，一般以《集體土地建設用地使用證》明確農民對宅基地的使用權歸屬。而宅基地上的農村房屋屬于農民所有，但是現行法律沒有就農村房屋的產權制度予以明晰。因此，結合地隨房走的原則，應當建立完整的、權屬明晰的現代產權制度。第一步，對現有的農村宅基地使用情況進行集中清理，對于沒有使用權證書的、占用使用的宅基地與證書確定的范圍不符的、有多個使用權證書的等情形，應當重新核發宅基地使用權證書；第二步，對于現階段的農村房屋的權屬進行確權，根據屬地原則，由房屋所在地的鄉鎮一級的地方人民政府對農村房屋的面積、位置進行核實登記，并要求與房屋所有人的宅基地的使用面積、位置相符合，再由縣級以上人民政府的房地產管理部門統一核發農村房屋所有權證書；第三步，建立宅基地使用權和農村房屋所有權檔案管理制度，由縣級以上人民政府的土地主管部門和房地產部門聯合對宅基地使用信息和房屋登記信息制作統一檔案保存。
　　
　　3、明晰抵押權人的范圍。抵押權人一般指為宅基地使用權抵押融資的機構或個人，這里主要包括集體經濟組織、銀行、保險公司等金融機構、擔保服務機構等。關于集體經濟組織作為抵押權人，在經濟條件發達的地區，集體經濟組織可以為農戶提供抵押貸款，設定集體經濟內部的抵押，在集體經濟組織實力較弱的地區，集體經濟組織為農戶的抵押貸款提供一定程度的支持，并為抵押貸款進行一定的擔保。⑨銀行、保險公司等金融機構作為抵押權主體時，應制定具體的實施方案，明確融資對象、利率、期限和額度，做好規避貸款風險的充分準備。金融機構對農戶的融資用途及條件進行審查、對其抵押物調查、確定抵押融資方式及還款方式等。并由鄉鎮以上人民政府或委托宅基地經營管理部門進行宅基地使用權資格認定并予以抵押登記；以及與抵押人協商對宅基地使用權進行價值評估或協商其價值。擔保服務機構作為抵押權人是有先例的，成都市在2008年5月就成立了成都市農村產權流轉擔保股份有限公司，作為連接農村各類產權和銀行的“橋梁”。⑩因此，擔保服務機構作為抵押權人時，可以采取以下措施來防范宅基地流轉過程中的風險：一是政府鼓勵和支持保險公司開辦農業保險業務，引導商業保險機構開發面向農戶的小額信貸保證保險產品、擴大政策性農村保險范圍、對農業保險的虧損進行適當的補貼；二是設立宅基地使用權抵押融資風險基金，凡有抵押融資意愿的村民每年統一向保險公司交納一定數額的風險基金，當出現無法償債時，應先由風險基金負責償債。
　　
　　4、抵押權強制登記制度。司法部令《公證機構辦理抵押登記辦法》規定，農民辦理房屋抵押登記手續，必須要出示房屋的所有權或者使用權權屬或其他證明材料。而宅基地使用權的抵押同意要求登記。筆者認為，宅基地使用權抵押應當訂立書面抵押合同，參照城市房屋抵押登記辦法、國有土地使用權抵押登記辦法，向宅基地主管的行政部門申請辦理抵押登記，并應在《宅基地使用權證》的“注記”欄內載明抵押登記的主要內容。抵押權至登記時設立。除此之外，還應限制下列宅基地不得設定抵押：（一）權屬不清的；（二）未取得《集體土地使用證》和《房屋所有權證》的；（三）土地利用總體規劃確定的城鎮規劃建設用地范圍內的；（四）屬于農村公益事業及公共設施性質的；（五）依法被查封或者受其他形式限制的。
　　
　�。ㄈ�）建立宅基地使用權價值評估機制。任何物品的流轉都要求有明確的價值。宅基地使用權受到的諸多限制，即使進入土地交易市場抵押，也往往因無法準確的估算其價值而無法順利流轉。筆者認為，抵押的宅基地必須進行價值評估，可由抵押當事人協商確定，也可由抵押當事人認可的具有評估資質的中介機構評估確定。抵押宅基地價值不得低于區（市）縣政府公布的同期、同地區、同類型宅基地基準價格。因此，可以設立宅基地價格評估委員會。宅基地價格評估委員會的構成：評估委員會的設置可以參照仲裁委員會的設置程序設置：①確定評估委員基本委員為五人或七人的單數，該類成員需具備評估的技能；②評估決定的公布制度，并確定征詢意見的時限及不服決定可委托其他機構評估的權利；③評估委員影響評估的公正性的，賦予權利人申請回避的權利。評估委員會負責培養專業資質評估人員，規范土地價值的評估，出具真正具有法律效力的他項權利證書，為宅基地使用權流轉抵押創造有利條件。
　　
　�。ㄋ模┙�立和完善農村社會保障體系。(www.annahuzar.com)宅基地作為農民生存的重要資源，是農民最主要的生活保障，關系到農民長期的生存利益，農民一旦喪失宅基地，就會引發農戶生存權保護的問題。由于我國農村至今未建立起社會保障體系，如果任意放開宅基地抵押，可能會造成個人手中的宅基地會增多而導致土地兼并，最終導致參與宅基地抵押的農民居無定所。因此，宅基地使用權抵押流轉能否順利實施，解決萬一農民失地后的社會保障問題是重點。首先，應加快建立健全農村社會保障體系，加大對農村社會保障的財政投入力度，建立以農村最低生活保障、養老保險、農村醫療保險等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的社會保障功能，減輕農民對土地的依賴。其次，為農民進行職業技能培訓，提高農民的謀生手段，將選擇離開土地的農民納入城鎮就業體系。
　　
　　結語
　　
　　宅基地使用權制度與農民的利益息息相關，充分發揮宅基地使用權的財產屬性，可以促進農村經濟的發展。而宅基地使用權抵押流轉一直是一個難點問題，本文僅簡單分析宅基地使用權抵押流轉的存在的問題，并提出個人的一些建議。以期大家共同來關注探討這一領域的問題，為完善宅基地使用權抵押流轉獻策。

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