縣鄉人大同步換屆的調研報告

關于縣鄉人大同步換屆的調研報告

2004年10月，全國人大常委會高票通過了選舉法修正案和地方組織法修正案，將鄉級人民代表大會的任期由三年改為五年，并要求縣鄉兩級人民代表大會換屆選舉同步舉行。新形式下的縣鄉同步換屆選舉，既沒有現成的經驗可學，也沒有既定的模式可遵循，選舉情況更為復雜，量大，需要認真研究和分析，以增強預見性和主動性。我們通過召開鄉鎮人大主席專題研討會、走訪基層群眾、赴周邊縣市考察取經等，對縣鄉人大同步換屆開展了專題調研。
一、縣鄉同步換屆選舉的主要影響因素
1、城鎮化和流動人口的影響。隨著我縣“小縣大城”發展戰略的推進，縣內周邊鄉鎮農村富余勞動力涌向縣城，全縣近一半人口集聚在縣城，在推動了城鎮化進程加快的同時，對換屆選舉的選民登記產生了一定的影響。我縣木制玩具等工業的發展，吸收了大量外省、市、縣打工人員，據統計，截止2005年底，外來流動人口達到17974人。同時，我縣也有近7000名的勞動力輸出到外省、市、縣從事異地開發，這部分流動人口也影響了選民登記。
2、民主意識增強和觀念變化的影響。民主政治建設的推進，人大代表的地位日益提高，其發揮的政治作用愈來愈大，增強了人們的民主意識，帶來了觀念的變化，影響了人大代表的格局。如一些私企老板，在積累了一定的經濟基礎之后，就追求一定的社會地位，競選人大代表為他們提供了有效途徑，據統計，2003年選舉產生的縣人大代表，私企老板占農村代表的比例達到28％。
3、歷次選舉形成的競選方式多樣化的影響。經過這些年反復選舉的錘煉,代表候選人正在成長并隨著一次次的選舉活動逐步成熟，依法選舉從意識走向行動。差額選舉的競選為選民提供了自由選擇權利的同時，也為代表候選人發揮作用提供了制度空間，從而帶來了競選方式的多樣化。如競職演說、走訪選民、投資公益事業等，他們的很多行為往往處于現有法律法規的空白處或者模糊處，影響了換屆選舉。
4、政策及相關法律不完善的影響。雖然過去歷屆縣鄉兩級人大代表的換屆選舉總的趨勢是好的，但由于有關政策及法律法規的規定不具體，主要是對賄選界定不明確及相應處理機構不確定，因而造成極少數人用金錢、物質等形式拉選票和用非常形式操縱選舉，影響了換屆選舉的公正性。
5、選舉隊伍素質的影響。換屆前大批量的鄉鎮干部人事調動，使得一些長期搞換屆選舉和基層政權的人員離開原有崗位，新調任人員由于對業務及當地情況不熟悉，致使從事換屆選舉人員業務素質和操作能力偏低，難以應對換屆選舉帶來大量的指導。
二、縣鄉同步換屆選舉存在的主要問題
1、選民登記問題。依據《選舉法》的有關條款規定，選民一般應在其戶籍所在地進行登記，但我縣有近一半人口居住在縣城，還有大量的勞動力輸出和外來務工人員，如大源鄉常住人口3707人，長期外出務工人員達到1700多人，人戶分離的情況普遍存在，從而容易造成選民的錯登、重登和漏登。另一方面，一些私企老板為了爭當代表，要求打工人員在企業參選，而所在行政村也要求其回戶籍所在地參選，兩派勢均力敵，爭論激烈，使基層難以把握，加大了選民登記的難度。
2、選區劃分與代表名額分配問題。由于受到代表名額的限制，特別是縣人大代表名額有限，這就造成一些人大代表選區需要由多個行政村聯合選舉1名人大代表，選舉競爭激烈，從而導致代表名額不好分配，選區劃分困難。一是流動人口的因素，各鄉鎮常住人口的變化較大，選民數較上屆也相應變化，按現行法律規定，代表名額以戶籍人口為基數進行分配，不以流動人口的增減而增減，實際操作中又不能不考慮流動人口的影響，而縣鄉分配代表名額又在選民登記前，由此產生的代表名額分配具有一定的不合理性。二是縣鄉每位人大代表所代表的選民人數不平衡，如云和鎮需要1000多名選民產生一名縣人大代表，其他小鄉一般是500－600名選民產生一名縣人大代表，造成選民大致相等原則較難把握。三是小鄉對縣人大代表名額分配的需求矛盾，按照人口比例，一般小鄉只能分配到一名農村縣人大代表，這一名縣人大代表的名額還會被其他職業人員占用，如霧溪鄉2003年僅有的一名農村縣人大代表名額也被該鄉信用社負責人選任。四是選舉農村縣人大代表的選區劃分，大小行政村搭配的矛盾，在選區劃分時就注定縣人大代表往往產生在大村，小村的選民意見大。此外，以往縣鄉兩級人大代表分別選舉，選區劃分互無關系，縣鄉同步換屆，必須是大選區套小選區，如何在兩級代表選區劃分上，既不違反選舉法有關規定，又能互相照應，便于組織，具有一定的難度。
3、代表結構與代表素質問題。合理的代表結構，具有較高的代表素質，是我們選舉追求的價值目標。由于代表選舉競爭的加劇，導致代表的廣泛性、代表性和先進性難保證，農村情況的復雜性和選舉結果的難以預測，有些選民沒有標準，抱著選誰都無所謂的態度，選舉時個人意愿的表達存在不

確定因素；有些選民則各有標準或標準有誤，受宗族觀念、眼前利益等因素影響，將票投給“族頭”、“村霸”或賄選者。此外私營企業主、村干部在代表競選中日益凸現，如何防止“老板代表”、“干部代表”過多，尤其是保證在選舉中處于劣勢的婦女和少數民族代表達到比例要求，面臨更加嚴峻的挑戰。如石塘鎮2003年選舉產生的5名農村縣人大代表，都是漢族男性的行政村支部書記或者村委主任；前兩屆縣人大代表的婦女比例僅為10.1％，離22％的比例要求尚有較大差距。
4、依法選舉問題。隨著民主政治的不斷推進，選民民主意識和參政意識的逐年提高，人大代表尤其是縣人大代表的地位和作用不斷顯現，選民爭當代表的熱情高漲，有可能出現候選人采取不正當的手段來達到當選的目的。如采取拉幫結派，許愿承諾，暗地賄選，宗派勢力等不正當手段干擾正常選舉。相關法律對賄選的界定、受理機關等又無作出明確的規定，從而給查處帶來難度。
5、其他問題。一是換屆時間問題，《選舉法》規定新的一屆人民代表大會第一次會議，應在代表選出后兩個月內召開，縣鄉實行同步換屆，同時選舉產生縣鄉兩級人大代表，要在法定時間內全面完成縣鄉兩級換屆任務艱巨。二是選舉經費問題，縣鄉同步換屆較以往所需經費更大，而目前縣鄉財政普遍困難，要保證縣鄉換屆選舉經費足額及時到位有難度。
三、幾點對策建議
1、調查摸底，聯系選民，做好選民登記的基礎性。選民登記是縣鄉兩級人大換屆選舉的重要組成部分，針對云和縣流動人口數量較大的現狀，一要摸清人口的現狀，對選民情況進行摸底，特別要摸清“人在戶不在、戶在人不在”的人戶分離現狀，掌握基本情況；二要明確選民登記原則，根據相關法律規定，縣人大常委會需適時出臺登記原則，指導選民登記；三要對選民進行預登，在正式選民登記前，根據選民的流動情況，采取現代通訊聯系方式，以掌握選民登記動態和難點問題；四要對選民登記進行審核，以盡量避免人戶分離造成錯、重、漏登問題。流動選民我們傾向于原則上要求選民參加戶籍地選舉，不能回鄉的，幫助其轉移選民關系，以保障選民的選舉權利。
2、統籌兼顧，緊密聯系，合理設計縣鄉同步換屆實施計劃。一是上下級之間要緊密聯系，上級關于換屆選舉的有關政策規定要抓緊出臺，對縣級班子的人事調整要盡早到位，特別是異地交流的干部要提前到位，熟悉情況，以利當選。二是合理劃分選區和分配代表名額，縣鄉兩級人大換屆選舉安排同步后，由于縣代表的選區一般要比鄉代表的選區大，因而縣代表選區劃分可在鄉代表選區的基礎上進行，但要注意盡量不要拆分鄉代表選區。在代表名額分配中，不但要考慮選區中是否有合適人選，還要考慮縣鄉代表的平衡問題，將縣鄉兩級人大代表名額綜合起來安排，從而照顧到各選區之間的利益，確保選舉順利開展，選出群眾滿意的優秀的人大代表。
3、優化結構，嚴格把關，選好選足縣鄉代表。在選舉過程中，既要實現代表結構要求，但又不宜過份強調，而是要保證選出高素質的人大代表。要認真做好代表候選人資源摸底調查，引導選民依照代表基本條件和素質進行提名推薦，充分尊重選民的自由選擇。在保證有適當比例的非中共黨員、婦女、少數民族代表能夠當選，并適當考慮非公有制企業人員的參選需求的前提下，切實讓有較強履職意愿和履職能力的人當選為代表。對于提名連任的代表候選人，要考察其在上一屆內是否認真履行了代表職務，凡不能認真履行代表職務的，要在醞釀協商中向選民講明。
4、積極探索制止不正當選舉的預警機制。探索建立制止不正當選舉的預警機制，做到預防在先，避免違法選舉現象的發生。一是把制止不正當選舉重點立足于防范上，要加大宣傳力度，把懲治不正當選舉的措施宣傳到位，形成強大的高壓態勢，加大對不正當選舉的震懾力，營造風清氣正的良好氛圍。二是黨委主要領導要把主要精力放在換屆上，把縣鄉同步換屆作為下一階段的頭等大事來抓，同時明確相應的紀律。三是出臺有關規定，明確賄選的界定標準。四是成立不正當選舉的處理機構，設立專線舉報電話，發現違法選舉案件及時打擊。五是探索建立代表候選人的談心、告誡或誠信公約等制度，如在選舉期限內，由鄉鎮領導定期與相關候選人談心，及時掌握候選人的思想動態，鼓勵代表候選人之間簽訂誠信公約等。
5、加強領導，強化措施，確保換屆選舉圓滿完成。一是加強對換屆選舉的領導，黨委要發揮總攬全局、協調各方的作用，為換屆選舉提供堅強有力的政治保證、思想保證和組織保證；人大要認真履行法定職責，加強對換屆選舉的指導，努力做好換屆選舉的各項。二是加大宣傳力度，把握輿論主導權，充分利用主流媒體等宣傳工具，宣傳人民代表大會制度和憲法、選舉法等相關法律法規，使選民進一步認識人民當家作主和選舉的意義，廣泛動員和正確引導選民和代表依法參加換屆選舉。三是組建強有力的換屆領導機構，統籌各部門的力量，抽調一批政治思想素質好、法律觀念強，有一定選舉經驗的人員組成換屆選舉小組。四是加強選舉隊伍的培訓，特別是要加強法律知識、操作程序等方面的培訓，提高能力與操作水平，同時做好換屆選舉試點，為全面鋪開換屆選舉積累經驗。五是充分發揚民主，嚴格依法選舉，設立固定投票站和秘密寫票處，切實保障選民的民主權利，為公平競爭創造良好的社會環境。六是在加強對選舉經費�？顚Ｓ帽O督的前提下，建議對一些經濟困難鄉鎮加大經費補助，確保換屆選舉順利進行。

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