新城建設與管理的思考

關于新城建設與管理的思考

   文論述了在法治建設中，新區建設與管理的辯證關系，指出了當前新區建設快速發展的同時，城市管理存在的突出問題，并透過現象追溯源，充分肯定了城市管理在新城建設中的重要地位和作用，同時，闡述了法治建設時期的城市管理必須做好的幾方面工作。     法治建設是新城建設與管理的有力保障。當前，我國正處于社會主義現代化建設的關鍵時期，隨著經濟和政治體制改革的進一步深化，推進依法治國，建設社會主義法治國家，已成為加強社會主義民主和法制建設中的最強音。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。新千年，為了響應南京市進軍新河西，建設新城區的號召，我區不斷加快河西地區的建設步伐，充分體現了當今世界“現代化、民主、法治、文明及其一體化”的時代潮流。     城市建設是新城發展的必由之路。建設的目的是以完善城市功能為目標，以道路、廣場、綠化、舊城改造等為重點，通過規劃、建設、改造，改變城市破、亂、舊的城市面貌，并兼顧考慮群眾生活的需要，為大力度推進城市的發展打下良好的基礎。     城市管理是在建設改造的基礎上，依靠法律、行政、技術等手段，對城市運轉過程中所產生的問題及時反饋、處置解決，具有系統性、空間地域性、時效性的特點，是城市建設發展到一定程度的必然階段，具有承上啟下的關鍵作用。從“承上”角度來看，關系到能否有效發揮已有城市建設設施功能的問題，其實質是一個將城市建設的各組件有機結合，新陳代謝的過程；從“啟下”角度來看，涉及城市如何進一步理性發展問題，其實質是一個健康發展的過程。與城市建設具有明顯的階段性相比，城市管理貫穿城市發展始終，不具階段性而具長效性，因此，城市管理所面臨的形勢更復雜，任務更艱巨。     一、當前新城建設管理的成效及面臨的幾個深層問題     以完善功能為目標，以道路、廣場、綠化、舊城改造為重點，從群眾最迫切的需要出發，從群眾關心的熱點問題入手，大力度推進城市建設與管理，讓人民群眾滿意。     一是基本成形的立體化交通體系。以河西新建及拓寬改造的12條主干道、24條支路、地鐵一號線等為主，初步構成東西便捷、南北通暢、內外銜接、江城一體的新城交通格局。     二是初具規模的新型居住區。以奧體新城、金馬酈城、世紀星園、萬科等項目為主，一期建成160萬平方米、配套設施完善、人居環境優良的現代化中高檔居住區已初具規模，建成后將極大的提升新城人居水平。     三是舊城改造換面貌。以南湖地區為中心，對影響市容市貌、群眾迫切要求改造的地段進行了大規模拆遷改造，同時，配以拆除違章搭建、建設景觀小游園等。目前，南湖公園的規劃建設已經初步展現出顯山露水的優美風貌。     四是濱江風光帶凸現特色。以濱江大道及濱江主題公園、商務中心綠軸、主干道兩側景觀及主題廣場、城市公園、空地綠化等景觀為主，向世人初步展示“綠色河西”的風貌。     五是綠化亮化樹形象。以道路綠化為主體，以廣場游園綠化為重點，以小區庭院綠化為依托，點線面結合，加大園林綠化亮化建設力度，近幾年新建了一批廣場、街頭小游園，市民走出家門就能步入綠化空間。同時，以水西門大街、南湖路等主次干道為軸、窗口地區為面，出新了一批店招門頭，設置了大型廣告牌，在主要建筑物都安裝了輪廓燈或射燈，并據環境需要，在樓面或頂部安裝了造型新穎的霓虹燈，形成了白天美化、晚上亮化的景觀。     六是基礎配套設施完善。在開發建設河西新區的同時，對相應的配套設施進行事先規劃安置；對老城區內的小區進行了環境出新，并更新了主次干道、小區內的垃圾箱和果殼箱，新建、補建了相應的公廁、垃圾中轉站，并整體規劃、建設了一批商業網點等，促使城市功能進一步增強。     在建設改造的同時，許多相關的問題也擺在了我們的面前：     （一）整合與溝通問題     城市的建設與管理應在整體協調、信息暢通的基礎上進行，并且要以人為本，組織廣大市民的積極主動的參與。但是目前，無論在建設還是管理方面，都沒有明顯體現。如：在“拆違”工作中，由于執法管理部門與拆遷、建設部門溝通不夠，致使執法管理部門不能及時掌握與判定違章建筑搭建的情況。又如：在規劃某些建設項目時，因缺乏前瞻的眼光，事后管理難易的決策準備，且建設項目與所在地周圍市民的溝通不夠，會引發市民與建設方的矛盾沖突，成為影響社會安定因素之一。由此可見，目前的城市建設與管理是相對封閉和獨立，相互間缺乏科學有效溝通手段，遠不能滿足新城發展的要求。     （二）被動與預警問題     城市管理是建設發展到一定階段的必然手段，也是建設的有力保障。目前，城市規劃、建設時有關城市管理問題的考慮還是一個缺漏項，城市管理“事先控制管理少，事后被動管理多” ，出現了問題，再用管理方式加以補救，一些管理執法行動往往是被動、適應型的，缺乏前瞻、超前的主動管理。如，馬路拉鏈工程、公廁、中轉站等配套設施在建設中若預先充分考慮，預留空間，那么動輒開挖路面、多方扯皮等現象可大為減少。這些都表明，由于還缺乏科學的、現代化的手段，信息反饋不及時，一些突發性事件就不能在第一時間內予以解決。這些現象都表明，現階段的城市管理活動常常是被動的，應用效率也不高。     （三）人治與法治問題     新城的建設與管理必須在法治的環境下進行，但是目前，這方面的規章制度仍舊很不完善�，F有的一些法規、規章在制定時由于缺乏對新城發展作深入調查、科學分析，內容空泛，可操作性較差；而有的法規、規章的執行程序很大程度上依賴人工設定，被執行過程中，有可能被人的主觀意志所左右。因此，在動態的建設中，管理更是復雜多變的，受人為因素影響較大。進而，管理水平波動就越大，管理公正性、程序性往往得不到體現。這就是說，在法治化尚不完善之際，還需依靠一些其它的手段輔助加以制約、補充，因此，建設規范到位是城市管理嚴格執法的一個先決條件。     二、應對策略     （一）、樹立依法行政理念，培養現代法治精神。     當今世界，“現代化、民主、法治、文明及其一體化”是時代潮流，法治是新城建設與管理的有力保障。依法行政要求行政機關堅持法律至上的原則，在憲法和法律的范圍內行使行政權力和承擔責任，以實現管理國家的職能，保護公民的合法權益。02年，南京市政府出臺了《南京市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，對過去概念模糊、相互扯皮、推諉等執法問題進行了梳理和規范。今年7月1日新出臺了《行政許可法》。這些法規條例的頻行，從更高層面上向城市管理行政執法工作提出要求。作為執法者，不再是靠經驗、憑資歷執法，必須依法辦案，進一步增強依法行政能力，在執法活動真正做到有法可依。越是困難多、矛盾大、時間緊，越是要堅持依法行政、依法辦事。執法干部，特別是在一線的執法隊員一定要嚴格掌握政策，把該做可做的事，全力做好，不該做不能做的事堅持不做；嚴格按法定程序和權限行使權力，履行職責，努力建設責任政府、法制政府、服務型政府和廉潔政府。     （二）、進一步完善城市管理體制，改進政府投資項目的監管方式，減少政府管理層級，提高資金使用效率。     一是進一步明確政府在城市建設與管理中應承擔的職能。將不應該由政府承擔的職能盡快歸還企業和社會，既減少政府資金的不必要支出，提高利用效率，又降低因為政府管理的“越位”、“缺位”和“錯位”而導致社會交易成本的增加。二是要逐步打破行政性經營壟斷和部門利益的意識，對非經營性項目，按照“投、建、管、用”分離的思路，突出集中的專業化項目管理方面，逐步推行“代建制”，真正實現市場化、社會化運作，使社會資金能夠按照政府意愿投資于基礎設施領域。同時，完善政府投資項目信息公開發布平臺，鼓勵和發揮輿論對政府投資的監督作用。     （三）、進一步完善城市管理運行機制，實現城市管理的高效、協調及長效     從管理體制、機構設置、責任制度等多個角度推進，建立強有力的協調機制，確保系統內各單位之間、不同部門之間、條塊之間能夠迅速協調運作。     一是推行區域級差管理，實行分類執法。城市中心城區和城郊結合部、主要道路和背街小巷、窗口地區和一般地區存在區域差別，不同區域的基礎設施、管理對象、管理目標、管理要求不盡相同，執法資源配置和執法管理手段也要相應變化。據區域級差的實際，把全區劃分為嚴控區、控制區和一般區，確立執法重點區域，實施區域級差管理。一是對主要道路、窗口地區等嚴控區實行定人定丙的督崗制和24小時巡查制，嚴格控制“十禁四有”現象，嚴禁各種違法行為。二是對城區其它道路和背街小巷等控制區，采取日常巡查與集中整治、平峰監控與高峰嚴控相結合的方法，對出現的違法行為及時進行處置。同時，貫徹“以堵為主，適當疏導”的原則，建議有關主管部門在不影響市容市貌和市民正常生活環境的前提下，對市民確有需求又能解決弱勢群體困難的占道設攤等，給予適當疏導。三是對城郊結合部、涉農地區等一般區，一方面通過錯時管理、機動巡查等控制面上各種違法現象，另一方面倡導并配合有關主管部門采取“以疏為主，規范管理”的措施，充分考慮該地區基礎設施相對薄弱，外來民工、城市下崗人員、城郊失地無業農民等人群消費需求的實際，進行積極疏導，完善基礎設施，使管理規范有序。     二是創新面上執法機制，完善覆蓋型管理網絡。建立和完善執法巡查機制，采用班車式巡查、定崗式巡查、特情處理式等方法，建立快速反應機制，提高執法的現場處置水平。區里成立城管執法指揮中心，采用輪流帶班的形式，每天由一名市容局領導擔任指揮員、一名大隊領導擔任總值班員，相關執法中隊作為巡查中隊（由執法隊員、協管員、環衛工人、城管警察等組成）。指揮中心配備各類執法必備的工具設備，包括電臺、電話、電腦等辦公設施，巡邏車、灑水車、清掃車等執法機械以及專用于清掃保潔、整治“三亂”等的工具，在全區的主次干道和窗口地區實行全天候、全時段的往返巡查，對巡查中發現的市容管理問題及時按照相關市容管理的法規、條例進行處置，做到小問題當時解決，大問題限日整改到位。并且，成立綜合執法中隊，由交警、城警、執法隊員、協管員和環衛工人組成，作為一支專業執法隊伍，專門負責處置轄區內的重難點問題，拔釘子、除邪頭。     三是構建聯動機制，實現執法重心下移。按照城市管理“兩級政府、三級管理、四級網絡”的體制要求，構建市、區、街聯動機制，實現執法重心下移，建立基層長效執法保障機制。組織協調好城管執法隊員（協管員）、城管警察（輔警）、交警、環衛公司工人等多支城市管理隊伍，在系統內各單位之間、各部門之間以及條塊之間通過不斷的磨合，構建相互協作機制，開展聯合執法行動，形成管理合力。通過合理劃分職責，市、區、街之間形成指揮順暢、步調一致、配合密切的執法體系；同時，層層簽訂行政執法責任書，把工作目標由點到面，逐一落實到基層、具體經辦人，形成職責分明、權利和義務相配套的格局。同時，建立與相關主管部門的聯系制度。積極、主動與市政、規劃、建設、環保、公安等相關行政管理部門溝通、協商，建立信息聯系、工作例會等制度，形成相互配合和協作的工作機制，經常性的開展聯合執法，形成管理合力。     四是實行前置管理提前介入、后續處置手段拓展延伸機制，強化執法機制，確保執法的連貫性。積極主動的介入工程項目的前期管理，通過建立檔案、錄入臺帳，進行統一管理，以寓執法于管理的模式，預先設定一定的先決條件，強化執法的連續性、追蹤性，有效防范違規行為的出現。同時，積極聯合建設、工商、公安、交通等部門，充分調動區政府的管理權威，強化司法保障機制，有效的拓展和延伸處罰手段，確保相應處罰責任落實。     （四）、提高利用經濟手段管理城市的水平。     在社會主義市場經濟的條件下，城市是經濟社會發展的重要載體，其帶動作用和輻射功能日益突出，而要加快新城建設，就必須用經營城市的理念來指導和推進城市管理工作。而且，利用經濟手段管理城市可以從多個方面降低政府的管理成本，還可能通過調動被管理對象的主動性和積極性，降低整個城市的運行成本。     利用經濟手段管理的重點是城市的空間要素和環境要素。應堅持以人為本，努力營造良性的生活環境，同時，為吸引中外投資者，還應著力營造有利于投資創業和經濟運行的優良管理、服務環境，把城市形象提高到一個新的層次，從而不斷增強城市的吸引力、凝聚力。例如，制訂戶外廣告位占用采取社會競拍的辦法，會同規劃、市政、交管等部門，對一些新建和到期的廣告位，統一規劃布點、統一選材制作，試行面向社會公開拍賣。又如，城管工作中的公共性管理職能與操作性作業功能相互分離，作業層實行企業化運作，積極推進環衛所轉企改制，規范運行、陽光操作、善待職工。按照管養分離、管干分離的思路，進一步深化環衛行政隸屬、行業管理模式、環衛監管中心、環衛作業市場和作業方式的全面改革，逐步把保潔作業推向市場，配合建委對新增道路保潔權按照核定價格，公開向社會招標，制訂科學的城市公共服務的價格，實現微利運營，擇優錄用。另外，在一些城市管理領域也可以嘗試運用市場手段，提高管理效率，節約管理成本。比如對城管經費實行部門預算管理，綜合配置資金資源。城管經費支出方式由按“人頭”核撥為主轉變為按任務量核撥，推動“以費養人”向“費隨事轉”過渡。     （五）、大力推進城市管理的數字化，提高管理效率。     城市管理信息化指在城市管理活動中，通過將城市管理對象的地域特征，形象特征，屬性特征數字化，并將這些數字化后的特征數據采用計算機、網絡等信息技術手段進行一系列的科學化處理，最終作為城市管理的重要技術依據，由此，可以提高城市管理效率、質量和整體水平，維護和拓展城市綜合功能的整個過程。當然，城市管理的數定化工程在短期內投資較大，但從長遠而言，會降低城市建設和管理成本，作用是巨大。目前，上海、深圳等城市都相當重視城市管理的數字化建設，也取得了很好的成效。     一是不斷完善公務網功能。建立網絡化的信息收集、整理及運用系統，對城市管理信息信息資源進行綜合開發和應用，利用網絡平臺，廣納社會各界的言論，集思廣益，提高政府決策、管理和服務水平，從而，進一步滿足社會的要求。二是引入先進的、科學的、現代化的技術手段，更新和改善執法設備，進一步完管理網絡，加強城市規劃、建設、管理、交通、環保、應急聯動等的聯系，在城管系統內部形成上下左右相互連成一個整體的系統，以便及時收集、反饋和處理信息，提高執法隊伍的快速反應能力和現場處置水平，加強城市管理和服務水平。三是積極開發和整合宣傳教育資源，打造各種類型的宣傳教育平臺，開展內容豐富多樣的宣傳教育活動，通過深、廣度的拓展，形式、內容的創新，營造良好的評論導向氛圍，潛移默化的影響廣大市民的城管理念。  
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