城市管理相對集中行政處罰權的思考

城市管理相對集中行政處罰權的思考

    城市管理相對集中行政處罰權的思考
   為了解決城市管理體制中多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民、推諉缺位和行政執法機構膨脹的弊端，近幾年來許多地方對城市管理相對集中行政處罰權工作進行了試點和探索。從試點和探索中可以看出，實施相對集中行政處罰權是城市管理工作中的一個重大創新，是實現城市管理行政執法法定化、規范化、統一化和專業化的有效途徑，必須與時俱進，大膽創新，積極探索，努力推進城市管理相對集中行政處罰權工作。
   一、相對集中行政處罰權的必要性
   從本質上看，城市行政執法作為城市管理的一種，是對城市經濟社會等各種資源的合理配置。但是在傳統體制下，城市行政執法體制與職能的不規范、不統一、不明確等問題十分突出。從城市行政執法的法律依據來看，大部分法律法規都是由“條”或者“塊”提出草案，然后交人大或政府審議批準實施，這樣就難以超脫地方、部門利益的狹隘眼界，往往會出現政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化。從具體實施來看，由于各個有城市行政執法權力的部門，都有各自的法律、法規，實踐中存在“條”與“條”的關系難以理順，“條”與“塊”之間難以協調統一的問題，出現了行政執法的“交叉點”和“空白點”。如：城建部門的建筑裝飾與輕工部門的室內裝飾、城建部門與交通部門的客運汽車管理、城建部門與工商部門的廣告管理、工商部門與質量技術監督部門的質量管理、衛生部門與藥品監督部門的藥品質量管理等等，這些部門執法交叉點多，容易導致多頭執法、重復處罰、執法效率不高、執法擾民等現象。另外，少數行政執法部門從局部利益出發，以執法為“幌子”，不顧地方經濟發展，甚至不惜損害國家和人民的根本利益，置國家法律于不顧，對違法應該移送司法機關追究刑事責任的案件不移送，而是以罰代管，以罰代刑，客觀上縱容了違法犯罪行為。少數執法人員濫用職權、隨意使用自由裁量權，搞以權謀私、權錢交易，辦“人情案”、“關系案”，褻瀆法律威嚴，損害了黨和政府的形象。以＊＊市為例，近三年來該市共辦理了行政執法部門和人員破壞經濟環境案件48件，給予紀律處分41人，實施責任追究12人。這些部門和人員雖然受到了處理，但是由于傳統的城市行政執法內在的原因，難以從根本上杜絕此類現象的再次發生。
   在傳統的城市管理體制下，基本上是每一部涉及城市管理的法律、法規都相應地設置了一個執法部門，建立了一支執法隊伍，結果造成了從事城市行政執法的部門機構林立，隊伍迅速膨脹。以＊＊市為例，盡管經過大刀闊斧地機構改革，該市符合行政執法主體資格的單位仍然達167個，這些部門80%涉及到城市管理。人們形容城市行政執法管理部門是“上管天、下管地、中間管空氣”，“滿街都是大蓋帽”。由于行政執法力量分散到眾多的行政執法部門，加之體制不順、機制不活，部門之間存在職能交叉、管理與執法協調不夠，相互推諉，導致管理不到位甚至缺位、執法力量明顯不足、執法力度不夠、執法內耗等問題，難以形成有效的監控體系，無法進行有效的日常管理，造成政府資源的大量浪費。實施城市管理相對集中行政處罰權對執法資源是一種優化配置，能夠實現“一隊多能、一員多用”，能有效減少政出多門、多頭執法、重復處罰，克服多支隊伍費用高的弊端，有利于政府把財政資金集中使用在城市建設和城市管理最需要的地方，以較低的成本取得較高的管理效益。
   實行城市管理相對集中行政處罰權制度，使管理審批權、行政處罰權和執法監督權三者分離開來，由多頭執法管理向統一執法管理轉變；由突擊管理向長效管理轉變；由追求經濟效益為主向追求社會效益為主轉變。這樣有利于克服主管部門既當運動員又當裁判員的現象，抑制行業不正之風，減少行政執法腐敗現象。同時由于對城市管理行政執法部門的職責范圍和處罰權限進行了界定和細化，明確了與相關管理部門之間的關系，也有利于杜絕那種“有利可圖的搶著干，無利可圖的踢皮球”的問題和現象，發揮各行政機關的職能作用，逐步實現對城市的依法管理和長效管理，不斷提高城市現代化管理和執法水平，改善城市軟環境。
   二、城市管理相對集中行政處罰權的難點
   城市管理實行相對集中行政處罰權的領域，主要包括市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、市政管理、環境保護、工商行政管理、公安交通管理等各方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權，以及省、市決定調整的城市管理的其他處罰權。從實踐中發現，推進城市管理相對集中行政處罰權制度存在以下困難：
   (一)利益問題。實行相對集中行政處罰權是一種新的行政執法體制，這一體制的運轉要求與原有的行政執法體制相比，行使行政處罰權的機關不再行使行政審批權，實現了行政審批權與行政處罰權的分離；行使集中處罰權的機關由行使某一個方面的處罰權，變為行使幾個甚至十幾個方面的行政處罰權，體現了行使管理權部門與行使處罰權部門之間的監督與制約。這樣一來，少數地方和部門利益短期內可能相對減少；一些人的受益前景存在某種不確定性；某些不合理的既得利益者則要付出代價，那種“靠執法養執法”、“為錢執法”、“以罰代管”、“人情執法”、“關系執法”等不良現象就沒有市場。少數部門不可避免會以種種理由反對，或者明的表示支持，暗中處處設置障礙，甚至搬來上級業務主管部門施壓。另外，行政處罰權從行政管理權中剝離出來之后，與行政處罰權有關的一些行政權力如何劃分和轉移也存在問題。以行政檢查權為例，從一定的意義上說，相關的行政檢查權是附屬于一定的行政處罰權的，相對集中行使行政處罰權后，行政檢查權等相應的行政強制措施權也應當隨之轉移，不可分離。否則，集中行使行政處罰權的執法機關就無法對違法行為進行全面、客觀、公正的調查并收集相關證據。以上問題，除了思想認識外，更重要的是涉及到了權力的歸屬和利益的劃分問題，這就是當前城市管理相對集中行政處罰權存在問題的癥結所在。
   （二）法律問題。在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規定外，尚無一部權威性的關于城市管理相對集中行政處罰權方面的法律、法規。在實踐中，各城市為了規范本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權制度各自制定了一系列規范性文件，對行政處罰權的范圍、執法隊伍編制、執法經費、隊伍管理方式等都進行了探索，但實施以后對城市管理效果體現不一。這是因為大部分試點城市本身不具有立法權，這些文件中有很多不屬于規章以上的法律性文件；即使是規章，也由于這些規章上無法律、法規作立法依據，下無現成的立法經驗可借鑒，不足以規范相對集中行政處罰權工作中出現的各種新情況、新問題。如：涉及規劃、環保、市容等有關城市管理方面的單項法律、行政法規一般都規定由各專業行政主管部門行使行政處罰權，相對集中行使行政處罰權的主體如何行使這些專業部門法律、行政法規賦予的其專業行政部門的有關職權是一個大問題。
   (三)體制問題。由于城市管理相對集中行政處罰權具有范圍廣、行政相對人層次復雜、行政處罰種類多、處罰幅度大的特征，因此建立一套規范科學高效的運轉體制至為關鍵�，F在各地城市管理中的執法人員，大都實行的是事業編制管理，實行的是差額預算，城市管理行政執法人員工資、辦公設施、裝備等都難以保證，沒有建立必要的保障機制。同時雖然城市管理行政執法中執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質而言屬于人民內部矛盾，但由于執法人員相對人的素質參差不齊，暴力抗法時有發生，建立必要的執法安全保障體制也必須提上議事日程。另外，如何協調好與相關行政主管部門的關系、理順執法隊伍內部的管理體制等等問題，也都必須通過建立健全切實可行的規章制度、合理的運行體制來解決。
   三、城市管理相對集中行政處罰權的對策
   為了積極、穩妥而有效地開展推進城市管理相對集中行政處罰權制度，筆者認為可以采取以下應對措施。
   (一)建立健全完備的法律體系。在基本法層次上，國務院應及時制定出相應的《相對集中行政處罰權工作條例》，進一步明確相對集中行政處罰工作的方式、步驟、領域、范圍及報批程序，機構的設立、性質、地位、領導管理體制、運作和與相關部門關系，以及行使職能的程序、公民權利受侵害時的救濟途徑等具體規范。在具體實施中，應結合城市管理的特點，立足“精簡、統一、效能”這一原則，確定相對集中行政處罰權的領域和范圍，大膽創新，對日常的、案情簡單、能直接判斷不需要進行更進一步技術檢查或技術鑒定的、大量存在的違法行為，可以實施相對集中行政處罰權，而對于那些案情復雜隱蔽，專業性、技術性較強的違法案件則應由專業執法部門保留處罰權。
   (二)建立完善相對集中行政處罰權體制。實行城市管理相對集中處罰權制度作為一項改革，必須堅持“花錢買機制”的原則，通過彌補有關的資金缺口，建立起能夠從根本上解決問題的新體制或機制。在機制上形成權力與責任掛鉤，權力與經濟利益脫鉤，這樣才能從源頭解決城市管理相對混亂的問題。具體來說應做到三個保障：經費保障、裝備保障、執法保障，建立四個機制：巡查機制、快速反應機制、信息共享機制、管理執法互動機制，這是實行城市管理相對集中處罰權制度的前提。另外也應該將其與政府采購中心、招投標中心、經濟環境投訴中心與行政服務中心建設結合起來，與落實行政執法責任制、評議考核制度、重大行政處罰備案制度和執法過錯追究制度結合起來，與推行政務公開和電子政務結合起來，這樣才能建立行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效的城市管理相對集中行政處罰權制度。
   （三）堅持以人為本推進相對集中行政處罰權工作。城市管理的對象是人，服務對象也是人，人與城市的關系是辯證的統一。實行城市管理相對集中行政處罰權制度核心是保護公民的合法權益，為廣大人民群眾的工作、生活、學習提供法律保障，營造良好的外部環境。因此在實行城市管理相對集中行政處罰權制度的過程中，必須做到“三個結合”，即教育與懲戒相結合、疏堵結合、嚴格執法與熱情服務相結合。教育在先，懲戒在后，為教育而懲戒，寓教育于懲戒；在堅決剎住一些違章現象的同時，引導違章戶、違法者依法經營、規范作業；在嚴格執法的過程中，了解群眾疾苦，傾聽群眾呼聲，把執法過程作為為人民群眾排憂解難、解決實際問題的過程。這樣才能形成人人關注城市管理相對集中行政處罰，人人服從城市管理相對集中行政處罰權的良好風尚。
   （四）循序漸進地推進相對集中處罰權制度。城市管理相對集中行政處罰工作具有廣泛性、瑣碎性、復雜性、持久性。因其廣泛，絲毫不可松懈，必須統籌考慮；因其瑣碎，不能高談闊論，必須足踏實地；因其復雜，必須以事實為依據，以法律為準繩，依法辦事；因其持久，不能急功近利，畢其功于一役，必須積極穩妥，循序漸進。當前推行城市管理相對集中行政處罰權制度，各地正在探索之中，沒有現成的模式和統一的做法，作為縣級城市，更應該積極吸取試點城市的先進經驗、好的管理模式和成熟的做法，因勢利導，因地制宜，以此不斷推進城市管理相對集中行政處罰權工作。
   
   

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